杨海涛：备案审查衔接联动机制的功能、运行和完善 ||《地方立法研究》

备案审查衔接联动机制的功能、运行和完善

杨海涛

[中共中央党校（国家行政学院）政治和法律教研部博士生]

本文来源于《地方立法研究》2023年第6期。因篇幅较长，本文注释已略，建议阅读全文。 

摘要 

关键词 

备案审查衔接联动机制  移送审查  审查建议  备审年报

目次 

一、问题与背景

二、备案审查衔接联动机制的制度设计与功能定位

三、备案审查衔接联动机制的实践运行

四、备案审查衔接联动机制的困境及其解决

结语

一、问题与背景

党的二十大报告重申“完善和加强备案审查制度”2023年新修正的《立法法》也在总结经验的基础上进一步完善了备案审查制度，并在第115条专门增加规定“备案审查机关应当建立健全备案审查衔接联动机制，对应当由其他机关处理的审查要求或者审查建议，及时移送有关机关处理”。《立法法》第115条的规定表明依托备案审查衔接联动机制进行移送审查是一种独立的审查方式。在此之前，全国人大常委会法制工作委员会（以下简称“法工委”）主任沈春耀在第二十五次全国地方立法工作座谈会上的小结讲话中，也将“通过备案审查衔接联动机制进行的移送审查”单独作为一种审查类型，与主动审查、依申请审查、专项审查并列。

需进一步确定的是，通过备案审查衔接联动机制的移送审查与《法规、司法解释备案审查工作办法》（以下简称《备案审查工作办法》）第18条所规定的移送审查是否等同。在《规范性文件备案审查理论与实务》一书中，法工委法规备案审查室明确移送审查包括通过备案审查工作机制的移送审查和通过备案审查衔接联动机制的移送审查，并比较了两种工作机制的差异。但是，从所拟解决的问题看，这两种审查工作机制具有共同点，即移送不属于本机关备案审查范围的审查建议。该书还更进一步指出，通过备案审查衔接联动机制的移送审查仅限于同级备案审查机关之间，亦与实践不符。有学者指出，通过备案审查衔接联动机制的移送审查本身是一种与主动审查、被动审查和专项审查并列的一种审查方式。《立法法》第115条规定，实际上是对《备案审查工作办法》第18条规定的“移送审查”方式的具体化与完善。因此，下文不再区分“通过备案审查工作机制的移送审查”和“通过备案审查衔接联动机制的移送审查”，而是将 “通过备案审查衔接联动机制进行的移送审查”视为移送备案审查。

通过备案审查衔接联动机制的移送审查是一种独立的审查方式，相应地，备案审查衔接联动机制则是移送备案审查的载体和枢纽，它的实际运行和制度完善关乎移送备案审查能否有效开展。相较于备案审查衔接联动机制的建设要求和实践探索，学界关于备案审查衔接联动机制的研究着墨不多，既有成果也较多局限于党内法规和国家法律备案审查的衔接联动。因此本文以《立法法》新增规定、相关规范性文件、党内法规、中央关于备案审查衔接联动机制的建设要求和具体实践为基础，分析备案审查衔接联动机制的制度设计与功能定位，勾勒备案审查衔接联动机制的实践运作图景，描述与评价该机制实践运行中存在的问题，并提出完善方案。

二、备案审查衔接联动机制的制度设计与功能定位

（一）备案审查衔接联动机制的制度设计

2012年以来，备案审查衔接联动机制频繁出现在全国人大常委会工作报告、全国人大常委会工作文件以及党的政策文件中，逐渐成为备案审查制度建设的高频热词。备案审查衔接联动机制是指为了加强党和国家备案工作机构之间的协调配合，推进党和国家备案工作深入开展，在党内法规和规范性文件备案工作机构与国家法规、规章和规范性文件备案工作机构之间建立的备案协作机制。具体而言，可以从应用场景、参与主体和工作方式维度观察备案审查衔接联动机制的制度框架。

1.备案审查衔接联动机制的应用场景：从党规体系到国法体系

备案审查衔接联动首先规定于党内法规，其目的是加强党内法规和党内规范性文件的备案审查工作，维护党内法规体系的统一和权威。2012年6月颁布的《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》在第14条首次提出，“建立党内法规和规范性文件备案审查与国家法规、规章和规范性文件备案审查衔接联动机制”。2016年12月印发的《中共中央关于加强党内法规制度建设的意见》要求“建立健全备案审查衔接联动机制”。2019年修订的《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》（以下简称《党内法规备案审查规定》）在第4条第3款规定，“各级党委应当与同级人大常委会、政府等有关方面建立健全备案审查衔接联动机制”。这些都表明备案审查衔接联动机制是为了加强党和国家备案审查工作机构之间的协调配合而建立的一种“以党委为中心的备案协作机制”，是“党内备案审查制度的一项重要机制安排”。

2015年7月，中央办公厅印发《关于建立法规、规章和规范性文件备案审查衔接联动机制的意见》，首次明确针对国法体系提出，“建立分工负责、双重备案联动、移交处理和提议审查、征求意见、会商协调、信息共享等机制，推动形成互联互通、互动共建的备案审查衔接联动工作格局”。法工委法规备案审查室也认为，备案审查衔接联动机制是依据此意见建立。2016年《中共中央关于加强党领导立法工作的意见》明确提出，“推动建立健全法规规章和规范性文件备案审查衔接联动机制，支持全国人大常委会、国务院和地方人大常委会、地方政府认真履行立法监督职责”。2019年12月，全国人大常委会委员长会议通过的《备案审查工作办法》在第7条、第24条和第53条规定了备案审查衔接联动机制。2021年法工委制定的《关于建立健全备案审查衔接联动机制的若干规定》（以下简称《备案审查衔接联动机制的若干规定》），对备案审查衔接联动机制进行了细化。2023年《立法法》修正，首次在国家法律层面规定备案审查衔接联动机制。

基于党内法规制度建设以及党内法规与国家法律的衔接协调目标设计的备案审查衔接联动机制，局限于党规与国法两个独立的系统，适用空间和制度功用发挥较为有限。并且党内法规与国家法律存在难以消弭的“基础规范不统一”的“法理难题”，而多主体、多类型、多层次的国家法律体系，为备案审查衔接联动机制提供了充足的运行空间。备案审查衔接联动机制的应用场景，逐渐从党内法规向国家法律拓展。学界也有观点认为，衔接联动机制主要是指全国人大常委会在人大系统内或跨人大系统向外的移送与转送。

地方层面的规范性文件备案审查办法或条例中也对备案审查衔接联动机制进行了专门规定。比如《天津市人民代表大会常务委员会和区人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查办法》第6条规定，“市和区人大常委会工作机构应当按照备案审查衔接联动机制工作要求，加强与有关方面的联系和协作”。《上海市人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》第7条规定，“常委会工作机构加强与市委办公厅、市政府办公厅、市监察委员会、市高级人民法院和市人民检察院备案审查工作机构的联系和协作，形成备案审查衔接联动机制”。

2.备案审查衔接联动机制的参与主体

按照中央中央办公厅关于建立备案审查衔接联动机制的文件要求，中共中央办公厅、全国人大常委会法制工作委员会、国务院法制办（2018年国务院机构改革之后为司法部）、中央军委办公厅为协作参与单位。同时积极探索建立与最高人民法院、最高人民检察院、地方人大常委会之间的备案审查工作联系机制。《备案审查衔接联动机制的若干规定》第2条进一步明确规定，“法工委开展法规、司法解释备案审查工作，与中央办公厅、司法部、中央军委办公厅和各省、自治区、直辖市人大常委会等方面相关工作机构的衔接联动，以及与国家监察委员会、最高人民法院、最高人民检察院有关工作机构的沟通协作，适用本规定”。这表明，中央层面的备案审查衔接联动机制的参与主体包括党委、人大、政府、军队、监委、法院、检察院系统以及省级人大常委会。同时，该条又将这几类参与主体用“衔接联动”和“沟通协作”作了明显区分。

3.备案审查衔接联动机制的工作方式

实践中，通过备案审查衔接联动机制加强联系与协作，采取的主要方式主要有：各系统备案审查工作机构收到公民、组织对不属于本机构备案审查范围的规范性文件提出的审查建议，可以通过衔接联动机制移送有权备案审查的机构处理；在对规范性文件开展备案审查工作中，通过电话、会议、往来公函等方式建立密切联系，共商研究意见，共享工作信息；共同组织或开展培训、会议、调研等活动，开展理论交流，共同研究加强备案审查制度建设和能力建设方面的重大问题等。

（二）备案审查衔接联动机制的功能定位

1.避免错置备案审查机关的审查建议被搁置审查

《立法法》第110条第2款规定，有关社会团体、企业事业组织以及公民可以向全国人大常委会提出审查建议。然而因受限于我国法治建设的现状和公民的法治素养，审查建议可能错置备案审查机关，本应向某机关提出审查建议，却错误地向另一机关提出。以全国人大常委会收到的审查建议为例，有相当比例的审查建议并不属于其备案审查对象。根据2018—2022年法工委关于备案审查工作情况的报告（以下简称××××年备审年报）披露的相关数据，经统计不属于全国人大常委会备案审查范围的各类审查建议，占各年度审查建议总数的比例分别为90.9%、63.8%、34.7%、9.4%、15.8%。

党的十八届四中全会提出“把所有规范性文件纳入备案审查范围”，《关于建立法规、规章和规范性文件备案审查衔接联动机制的意见》进一步提出“有件必备、有备必审、有错必纠”。习近平总书记也指出，“我们健全规范性文件备案审查制度，把各类法规、规章、司法解释和各类规范性文件纳入备案审查范围，建立健全党委、人大、政府、军队间备案审查衔接联动机制，加强备案审查制度和能力建设，实行有件必备、有备必审、有错必纠”。在国法体系一元多系统的备审制度结构中，衔接联动机制是实现审查主体位阶格局型体系化和备案审查制度体系化的线索机制。从而及时将不属于本系统备审范围的审查建议移送给所属备案审查机关，避免审查建议因错置备审机关而被搁置审查。

2.破解多主体联合发文的监督难题

多主体联合发文是实践中的普遍现象，既有党组织与行政机关联合发文、最高司法机关与国家部委联合发文、国家内设机构与具有立法权的主体联合发文，也有国家事业单位、军事部门与国家部委联合发文，以及群众组织与国家部委联合发文。多主体联合发文具有多重性质，“多个备案审查系统都可以介入”，致使对其监督成为难题。以党政联合发文为例，“党政联合发文牵涉多个党政机关，其身份和效力判定存在困难，其备案审查问题就变得极其复杂”。而备案审查衔接联动机制的优势就在于克服单一备审主体带来的监督难题。通过所关涉的党委、人大、政府、军队多元备审系统间的沟通协调，解决多主体联合发文向谁备案和如何备案的难题，增强对多主体联合发文的监督能力。

3．整合独立分散的备案审查资源

根据《宪法》、《立法法》、《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》（以下简称《监督法》）、《法规规章备案条例》、《军事立法工作条例》、《备案审查工作办法》、《党内法规备案审查规定》的相关规定，目前我国已经形成了由五大系统组成的备案审查基本框架。其中，党中央和地方党委对党内法规和党内规范性文件进行备案审查，全国人大常委会对行政法规、地方性法规、司法解释进行备案审查，国务院对地方性法规、部门规章、地方政府规章进行备案审查，地方人大常委会对本级及下级地方政府规章以及下一级地方人大及其常委会的决议、决定和本级地方政府的决定、命令进行备案审查，中央军事委员会对军事规章和军事规范性文件进行备案审查。

然而由于各系统立法的侧重点不同，备案审查的重点也不同。这种独立分散的多元备案审查结构框架存在各自为政、衔接不畅、审查滞阻等情况，具体审查机制混乱的弊端，也容易因各系统审查标准、审查程序等相异造成审查结果的冲突。碎片式模块化的备审系统有其相对独立的备案审查范围，导致备审系统“各扫门前雪”“事不关己高高挂起”，搁置大量错置备审机关的审查建议。这种负面效果与备案审查制度监督立法、维护法治统一的初衷相悖，也使得备审质效大打折扣。同时，备案审查工作中也会遇到许多带有政治性的问题，直接涉及党的领导、国家政治制度、立法体制、行政管理体制和司法体制等问题，需要具有高度政治敏锐性，独立分散的备案系统显然难以有效解决此类问题。

备案审查衔接联动机制能发挥枢纽联结作用，整合分散资源，在各备审机关分工负责、各司其职的基础上促进备审系统间的相互配合、相互衔接，提升备案审查整体质效。避免出现因分工领域不同造成存在问题的规范性文件长期无人过问、无人解决的情况。法工委法规备案审查室也认为，建立备案审查衔接联动机制有助于各系统备案审查工作机构形成合力，充分发挥备案审查监督制度的效能，落实有件必备、有备必审、有错必纠的要求。同时，备案审查衔接联动机制的建立，将备案审查的制度存量有效转化为制度增量，也有助于解决备案审查面临的“全方位、全覆盖的制度要求与现实有限的审查能力之间的矛盾”。

4.弥补多重审查、审查权与纠错权不匹配的制度缺憾

由五大系统构成的备案审查制度框架，包含党委系统、人大系统、行政系统、军事系统等，涉及不同主体和不同层次，具有“人大与政府双重主体、立法与行政并行审查”的特点。同时按照有关法律规定，我国备案审查制度存在多重备案、备案审查权与改变撤销权不匹配、审查建议与审查要求地位不等的缺憾。“双重备案”与“下级向上级备案”采取的是简单的“行政层次式”监督模式，没有考虑到立法统一性和权威性的特点，实践的效果必然是丧失了备案制度应当有的制度功能。交叉重叠的备审体制，不仅导致备案审查工作重复低效开展，也面临各审查机关之间如何分工、以谁为主、意见如何协调等难题。如何做到各备案审查工作机构之间在审查标准适用上大致统一、处理意见相互衔接，则要通过完善工作机制来解决。

备案审查衔接联动机制在全国人大常委会与中共中央办公厅、司法部、中央军委办公厅等有关单位之间建立了沟通协调的联系平台，在移交审查建议、共商研究意见、共享工作信息、共同培训研讨、协调解决问题等方面逐步建立常态化工作机制。此举有助于缓解我国备案审查体制中存在的多重审查、备案审查权与纠错权不对称的问题。并且，备案审查衔接联动机制也是备案审查工作开展过程中化“硬冲突”为“软衔接”的可行进路。

5．推动党内法规与国家法律的衔接协调

党的十八大以来，党中央高度重视党内法规制度建设以及党内法规与国家法律的衔接协调，进行了许多部署和安排。《中国共产党党内法规制定条例》第7条第5项规定，“坚持党必须在宪法和法律的范围内活动，注重党内法规同国家法律衔接和协调”。《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018-2022年）》重申“坚持党内法规同国家法律衔接和协调”。尽管党规与国法在国家治理过程中均发挥了重要作用，但党内法规与国家法律仍然是根本性质不同的规范体系，党内法规的“内”决定了党规姓党，党规非国法，如何实现二者的衔接协调是一项重要任务。

备案审查衔接联动机制的运作场域虽然经历了从党内法规向国家法律的拓展和变迁，但党委系统仍是该机制的重要关涉主体。备案审查衔接联动机制包含内外联结的两个系统，外部系统涉及党规与国法备案审查的衔接联动，内部系统涉及国法体系中行政法规、地方性法规、规章、军事法规等的备案审查衔接联动。这种内外联结的备案审查衔接联动机制，能有效摆脱实践中国法与党规双轨并行的备审机制面临的“仅能解决各自合规性、合法性问题，但无法处理涉及党规国法关系的跨界问题”窘境。也有助于消解双轨并行的备审机制造成“审查尺度不一、审查标准各异的情形”保障和促进党内法规与国家法律的衔接协调。通过备案审查衔接联动机制联通党政之间的沟通渠道，将党内法规与国家法律两个“规范群组”有机联系起来，便于及时处理两个“规范群组”的规范冲突。从而实现两个规范体系“内在统一”于中国特色社会主义法治体系的状态。

三、备案审查衔接联动机制的实践运行

 相较于备案审查衔接联动机制制度设计中的多元主体，从2017—2022年的备审年报中披露的情况看，实践中参与备案审查衔接联动机制的活跃主体较为单一，主要是法工委和司法部。2017-2022年，法工委向有关机关移送审查建议的数量分别为37件、14件、88件、1768件、598件、333件。2018-2021年，司法部向法工委移送的存在问题的地方性法规数量分别为43件、200件、58件、136件。其余主体多是被动接受法工委的移送，并未向法工委移送过审查建议。与此同时，相较于国法系统内各备审机关的衔接联动，国法系统和党规系统的备案审查衔接联动活跃度更低。2019、2021、2022年的备审年报显示，在不属于全国人大常委会审查范围的88件、598件、333件审查建议中，移送中共中央办公厅法规局的数量分别为5件、3件、3件。2017、2018、2020年度，全国人大常委会是否向中共中央办公厅移送审查建议尚不明晰。

 备案审查衔接联动机制多元参与主体的制度预设与实践中单一活跃主体之间的偏差，可能主要有两方面的因素。其一，全国人大常委会和国务院开展的备案审查工作构成了备案审查制度谱系的主体部分，涵盖法律体系的绝大部分。人大系统和行政系统的备案审查实践开展较早也较为成熟，规范上也存在立法与行政双重备案审查的制度设计，二者在备案审查工作中存在交集领域较多，联系更为紧密频繁。随着中国人大网和国家法规数据库审查建议在线提交系统的开通和运行，向人大系统提出审查建议也更为方便快捷、简单易行，全国人大常委会收到的审查建议数量也远超其他备审系统。其二，军事法规和党内法规都有各自的适用对象和范围，其效力并不像人大立法和行政立法般涉及全体公民，社会的关注度相对不高，错置审查建议的可能性也较小。这也致使军事备审系统和党的备审系统较难发现不属于其备审范围的规范性文件可能存在的问题。而监察机关和司法机关本身并不是审查机关，备案审查衔接联动机制设计之初也没有包含二者，导致监察机关和司法机关与其他备审系统的联系也较为松散。

 2017-2022年的备审年报呈现出了备案审查衔接联动机制的运行图景。人大系统内的移送、跨出人大系统的转送，由其两者构成全国人大常委会主导下的备案审查衔接连动两翼结构。结合相关规定及对实践状况的观察，可以将备案审查衔接联动机制主要归纳为两种类型。其一，以“人大为中心”移转审查建议；其二，以“人大为主导”统一审查标准和实现处理意见的衔接协同。前者是程序型衔接联动，后者是内容型衔接联动。并且相较于内容型衔接联动，程序型衔接联动的运用更为常态活跃。

      1.程序型衔接联动：以“人大为中心”移转审查建议

（1）审查建议的两种类型。

 第一，特定国家机关提出的审查建议。《立法法》第110条第1款规定了六类特定的国家机关可以向全国人大常务委员会提出对行政法规、地方性法规等的审查要求，由全国人大有关的专门委员会和常务委员会工作机构进行审查、提出意见。《立法法》第115条也新增规定了审查要求的移送处理。但根据2022年备审年报中披露的情况可知，除个别情形外，尚未有国家机关向全国人大常委会提出过审查要求。

 根据衔接联动机制的规定，中共中央办公厅、司法部、中央军委办公厅在备案审查工作中，发现并不属于其审查范围的法规、司法解释可能存在违反宪法或者法律的问题，可以向法工委提出审查建议。为突出和六种特定国家机关之外的主体提出的审查建议的不同，《备案审查衔接联动机制的若干规定》第6条用“工作建议”进行了区分，并重申各备审机关提出工作建议，需要以规范性文件存在合宪性、合法性、适当性方面的问题为基础，明确工作建议采用书面形式提出，并说明建议审查的对象、问题及理由。基于权力分工而非权力分立的宪制原理，国家机关刻意回避了提出审查要求，而是采取更具柔性的方式提出审查建议。尽管提出审查建议与提出审查要求的效果存在差距，但也有利于调动各备审机关的联动性，“对审查要求的空白起到了功能上的填补作用和事实上的替代作用”。对于备案审查衔接联动机制，《立法法（草案）》一审稿规定的是“备案审查机关应当建立健全备案审查衔接联动机制，对应当由其他机关处理的备案审查要求或者建议，及时移送有关机关处理”。二审稿以及最终通过的修正决定，将“建议”更加规范地表述为“审查建议”。

 第二，特定国家机关之外的主体提出的审查建议。《备案审查工作办法》第26条和《备案审查衔接联动机制的若干规定》第5条规定，特定国家机关之外的其他国家机关、社会团体、企业事业组织以及公民对不属于全国人大常委会备案审查范围的规范性文件提出的审查建议，法工委可以分别移送其他有关机关处理。法工委在移送不属于其备审范围的规范性文件时，可以向有关机关提出研究处理的意见和建议。其他备审系统收到有关国家机关、社会团体、企业事业单位、公民提出的属于全国人大常委会备案审查范围的审查建议，应当移交法工委处理。同时，要注意以法工委为枢纽的转入或转出审查建议的要求并不一致。法工委是“可以”向其他备审机关移送审查建议，比如2022年备案审查年报中披露，对不属于全国人大常委会审查范围的审查建议共计762件，仅将可能存在问题的333件审查建议移送有关备案审查工作机构研究处理。而其他备审系统是“应当”向法工委移送审查建议。

 （2）移转审查建议的后续审查及反馈。

 第一，向法工委移入审查建议的审查与反馈。法工委收到中共中央办公厅、司法部、中央军委办公厅提出或者移送的备案审查建议后，将根据《立法法》《监督法》对移送的法规、司法解释进行审查。审查结束后以适当的方式向移送的备案审查工作机构反馈办理结果，按照规定向审查建议的提起主体反馈。比如2020年备审年报披露，法工委收到司法部通过备案审查衔接联动机制移送的58件地方性法规，主要涉及缩减上位法的禁止性规定以及违反行政许可法、行政处罚法、行政强制法和行政收费制度等方面的问题。法工委对移送法规涉及的问题听取制定机关意见，对制定机关同意司法部意见并表示自行修改的8件法规，督促制定机关尽快完成修改工作。对制定机关反馈不同意司法部意见的法规，逐一进行审查研究，对其中19件存在问题的地方性法规，要求制定机关及时修改或者废止。在“《某省土地利用总体规划条例》关于预留比例内核减基本农田数量的规定”备案审查案例中，备案审查衔接联动机制的运行图景也更为清晰，大体遵循了四个步骤：首先，国务院法制办向法工委提出审查建议；其次，法工委函告制定机关，要求说明情况并书面反馈处理意见；再次，制定机关向法工委反馈情况及处理意见；最后，法工委提出处理意见并向司法部复函反馈审查研究处理的情况。

 第二，从法工委移出审查建议的审查与反馈。《备案审查工作办法》第50条规定，对不属于全国人大常委会备案审查范围的规范性文件提出的审查建议，法工委会依照本办法规定移送有关机关研究处理的，可以在移送后向提出审查建议的公民、组织告知移送情况；不予移送的，可以告知提出审查建议的公民、组织直接向有权审查的机关提出审查建议。比如2018年备审年报中指出，对不属于全国人大常委会审查范围的审查建议，通过备案审查衔接联动机制转送有关方面研究处理，并对审查建议的办理情况进行跟踪。审查建议办理完毕后，及时向审查建议人反馈研究处理情况，共对22件审查建议书面反馈了研究情况和处理结果。在“《某省工程建设项目招标范围和规模标准规定》关于关系社会公共利益、公众安全公用事业项目范围的规定”备案审查案例中也大致遵循以上步骤：某企业向法工委法规备案审查室提出对该地方政府规章的审查建议—通过备案审查衔接联动机制移送给司法部—司法部复函研究处理结果—法工委法规备案审查室向审查建议人书面反馈。

       2.内容型衔接联动：以“人大为主导”统一审查标准和实现处理意见的衔接

 《备案审查衔接联动机制的若干规定》第7条第1款规定，“对同时报送全国人大常委会和国务院备案的地方性法规、自治州和自治县制定的自治条例和单行条例、经济特区法规，在审查研究中加强与司法部的沟通协调，做到审查标准有机统一，处理意见相互衔接”。2021年备案审查年报在健全备案审查衔接联动机制部分也指出，全国人大常委会积极加强与党中央、国务院、中央军委及省级地方人大常委会等单位备案审查工作机构之间的沟通协作，协调审查标准是其中一项重要形式，这也是“衔接联动的实质性工作和重心所在”。

 《备案审查衔接联动机制的若干规定》第7条第2款和第3款具体规定了法工委和司法部对同一备审对象在不同审查顺序下如何实现审查标准的统一和处理意见的衔接。第2款规定的是司法部先于法工委对法规等规范性文件进行审查，“司法部审查认为地方性法规、自治州和自治县制定的自治条例和单行条例、经济特区法规存在合宪性、合法性、适当性问题，移送法工委研究处理的，应当进行审查研究，审查研究处理结束后向司法部作出反馈”。第3款规定的是法工委先于司法部对地方性法规等规范性文件进行审查，“审查研究中发现地方性法规可能存在同行政法规相抵触的问题的，或者自治州、自治县制定的自治条例和单行条例、经济特区法规可能存在同行政法规的基本原则相抵触的问题的，应当征求司法部的意见”。同时，法工委在审查过程中发现法规、规章、司法解释等规范性文件存在涉及其他机关备案审查工作职责范围的共性问题的，可以与全国人大有关专门委员会、其他机关备案审查工作机构开展联合调研或者联合审查，共同研究提出审查意见和建议。

 地方层面“《某国家级自然保护区管理办法》关于自然保护区范围界限确定等规定”的备案审查案例中，也反映了内容型衔接联动的运作方式。该办法是设区的市地方政府规章，需分别报送该省人大常委会、该省人民政府、该市人大常委会备案。该省人大常委会法工委收到备案材料后，与省人大常委会环资工委和省政府法制办进行了联合审查，并及时与市人大常委会沟通，形成一致处理意见。省人大常委会法工委、省政府法制办、市人大常委会以及相关部门召开论证会，就有关条款的修改提出意见建议。

四、备案审查衔接联动机制的困境及其解决

       备案审查衔接联动机制仍处于探索起步阶段，其制度内容和运行方式等尚未定型，机制运行的规范化以及刚性约束力不足。未来应进一步完善备案审查衔接联动机制的制度设计，加强党政军法检监备案审查机构之间衔接联动的常态化运行，提升备案审查制度的能力与合力。

    （一）备案审查衔接联动机制的实践困境

       1.备案审查衔接联动机制仍不完备

       全国人大常委会工作报告、备案审查年度工作报告、全国人大常委会领导讲话以及法工委负责人在谈及备案审查衔接联动机制时，一般提到“建立健全”“探索建立”等词汇，这也意味着备案审查衔接联动机制仍处于探索阶段，具体制度安排尚未完全成熟定型。既有备案审查衔接联动机制的规定也多是宏观性和原则性条款。备案审查衔接联动机制的配套措施尚未到位，人员、机构、程序设计等没有落实到位。实践运行中存在单向沟通多、多方互动少、临时性沟通协调多、例行性会议交流少、随意性有余、稳定性不足等问题。

       关于备案审查衔接联动机制针对哪些事项和范围启动、如何启动、各参与主体如何进行联动、遵循何种程序、审查结果如何反馈、怠于履职如何追责等均不明晰。转送制度责任规定空白，转送激励缺失，大量审查建议滞留于法工委未转送到衔接审查部门，对于提请人积极性、审查工作衔接联动的负面影响较大。备案审查衔接联动机制的不健全，也难以对党委系统、人大系统、行政系统、军队系统形成有效约束和规范。造成该机制权威性不足，可操作性和可适用性较差，实践中运用较少。浙江省人大常委会法工委主任曾坦言，衔接联动机制并没有发挥多大作用。面对跨系统跨层级的备案审查工作，缺乏严密规范的制度设计，衔接联动机制将面临诸多实践难题。这也使得备案审查衔接联动机制多停留在程序性转送层面，而非实质内容层面对审查标准、审查结果的衔接统一。

       2.备案审查衔接联动机制的刚性不足‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍

       通过备案审查衔接联动机制移送的审查建议，虽然经过国家机关之手，但本质上仍属于审查建议。关于法工委将审查建议向“有关方面”转送活动的法律属性以及有关国家机关将存疑规范性文件向法工委转送的属性有过简要讨论。比如前述提及备案审查衔接联动机制涉及向法工委移送审查建议以及从法工委移出审查建议，不管是移入还是移出，均依赖移送机关的自觉而非外部强制规范约束，移送机关自主选择权限较大。这也表明衔接连动机制尚只是工作机制，不具有拘束力，缺乏制度刚性。

       备案审查衔接联动机制的刚性不足，直接造成大量错置备审机关的审查建议，并未通过该机制移送给有关机关进行审查。通过对2019年备审年报的观察，该年度不属于全国人大常委会备案审查范围的88件审查建议得以完全移送给其他机关。2018年备案年报中披露，对于不属于全国人大常委会备审范围的1117件审查建议，仅向有关机关移送14件。2020年和2021年备审年报中并未明确不属于全国人大常委会备案审查范围的审查建议是否以及多大比例通过备案审查衔接联动机制移送其他机关，仅是笼统地表述为依照规定分别移送有权审查的机关研究处理。

       3.备案审查衔接联动机制的参与主体有限

       目前国法体系的备案审查衔接联动机制是以人大为中心，党委系统、行政系统、军队系统等为参与主体，中央与地方联动的格局。从备审年报披露的情况看，通过备案审查衔接联动机制，法工委均向其他机关移送过审查建议，司法部2018-2021年也都有向法工委移送审查建议。而其他备案审查系统很少就审查建议进行相互移送，向法工委移送的审查建议数量亦不多。备案审查衔接联动机制在联动主体、联动层次和联动频次上都较为有限。备案审查衔接联动机制似乎演变为了人大系统与政府系统两家的双向衔接联动，这种情形显然与备案审查衔接联动机制的制度预设不符。并且人大系统与政府系统备案审查的衔接联动，也是仅重视前端审查建议的移送，忽视中后端如何通过衔接联动机制进行审查、反馈的问题。比如浙江省人大常委会在审查处理《某市政府行政规范性文件管理办法》的过程中，省人大常委会法工委通过备案审查衔接联动机制移送省司法厅审查，要求依法作出处理，浙江省司法厅及时转交某市政府办理。但省人大常委会、省司法厅、市人大常委会三家备案审查主体如何进行联合审查、各自扮演什么角色、如何与制定机关进行沟通等都不甚明晰，似乎是省人大常委会法工委一家主导审查过程与结果。

      1.健全备案审查衔接联动机制的具体设计

       备案审查衔接联动机制自首次提出以来，已经运行发展十多年。有关机关可以在总结该机制建设的经验和不足基础上，细化充实该机制的具体内容。通过完善的制度设计，增强备案审查衔接联动机制的刚性约束力。调动备案审查衔接联动机制参与主体的积极性、能动性，避免该机制虚置和程序空转。完备的备案审查衔接联动机制应明确审查标准和工作程序、工作形式和方式、审查结果的反馈和公开等内容。同时要关注备案审查衔接联动机制的融惯性、连续性和效率性问题，通过衔接联动机制强化审查标准的协调和审查结果的一致。

       首先，建立常态化运行的会商协调机制。比如可以通过联合审查会议、法治监督委员会等形式进行沟通协调。会商协调机制应加强规范性文件的制定机关、移送机关、备案审查机关和审查建议提起人等主体间的沟通协商。就移送机关和审查机关而言，二者可能都有接受备案的权力，但不一定都有改变或撤销的纠错权，二者的沟通协商有利于开展全方位的审查，发挥监督实效。加强审查机关与规范性文件制定机关的沟通协商，有利于促进监督主体与监督对象之间的沟通合作，全面了解规范性文件存在的问题与原因，实现有效整改。同时应充分了解审查建议提起人的意见，并积极吸收专家学者参与其中，发挥“外脑”作用。会商协调机制应主要就各备审系统出现重大分歧，难以达成一致意见时展开协调。如果经过会商协调，达成一致的审查结果，可由审查机关直接将审查意见以书面形式告知审查建议提请人并反馈给移送机关。如果审查机关经多次会商协调仍难以达成一致审查意见，审查机关可以将相关审查情况提请党委进行协商，并将最终审查结果告知审查建议提请人并反馈给移送机关。

       其次，明确通过备案审查衔接联动机制进行审查的标准。《立法法》《备案审查工作办法》等法律及规范性文件规定的审查标准主要包括合宪性、合法性、适当性、合政策性几种。《党内法规备案审查规定》中的审查标准包含政治性、合法合规性、合理性、规范性。党规和国法系统审查标准并不一致，审查侧重点也不相同。党政联合发文兼具党内法规和国家法律的双重属性，应同时符合党规与国法备案审查的双重标准。对于国法体系中规范性文件存在多重备审机关时，主要运用国法体系的审查标准，包含合宪性、合法性、适当性。对于其他机关转送的审查建议，直接按照审查对象的性质采取相对应的审查标准。如果被移送的审查建议属于国法系统内的规范性文件，则按照国法系统的审查标准进行审查；如果被移送的审查建议属于党内法规，则按照党规标准进行审查。

       再次，完善备案审查衔接联动机制的具体程序。对于党政联合发文，如果党的备审机关首先收到报备的规范性文件，应及时通知国法系统的备审机关，反之亦然。对于需要向多个主体备案的规范性文件，当其中之一的备案审查机关首先收到报备的规范性文件后，应及时通知其他备审机关，开展联合审查。还需注意的是，通过备案审查衔接联动机制进行的审查，审查结果如果存在违法、不适当等情形，规范性文件的制定机关并不一定会立即废止或修改。这就需要建立对存在问题的规范性文件“回头看”程序，督促制定机关及时废止或修改相关规范性文件。

       最后，拓宽备案审查衔接联动机制的适用场域。不管是程序型衔接联动抑或是实体内容型衔级联动，主要都是依托审查建议的移送开展工作。《备案审查衔接联动机制的若干规定》第12条规定，“在集中清理和专项审查工作中，积极加强与中央办公厅、国务院办公厅、司法部、国家监察委员会、最高人民法院、最高人民检察院和省级人大常委会等方面相关工作机构的沟通协作”。未来可逐步探索在规范性文件集中清理、专项审查、执法检查以及其他涉及备案审查工作的相关领域，加强不同系统的协同配合，衔接联动。

       2.增强备案审查衔接联动机制的刚性约束力

       备案审查衔接联动机制实践中遇冷，很大原因在于该机制只是备选项而非必选项，有关机关缺乏足够动力和约束力将不属于本机关备审范围的审查建议进行移送。同时，因备案审查的各个系统有各自的审查范围，当提请审查的对象不在审查范围内，虽然可能引起向规范性文件所对应的审查主体转送，但不会引起收悉提请的主体的审查活动。因此，提升备案审查制度的能力，增强立法监督合力，需要对备案审查衔接联动机制进行刚性建构。

       首先，应明确备案审查衔接联动机制的启动情形。对于党政联合发文、存在多重备案审查主体的规范性文件以及不属于本机关备案审查范围的审查建议，均应当通过备案审查衔接联动机制进行移送。建立“羁束型转送机制”，规定移送的期限以及未进行移送的责任。比如《吉林省各级人大常委会规范性文件备案审查衔接联动机制工作制度》规定，各级人大常委会备案审查机构在收到应由其他机构办理的审查建议时，“应当在5个工作日内将其随函移交相关备案工作机构处理”，不得“直接退回或者不做处理”。

       其次，规范通过备案审查衔接联动机制移送审查的时限，审查结果反馈的主体、时限和形式。被移送审查机关要在规定期限内进行审查，并向移送机关进行后续反馈，移送机关或者被移送机关也要在规定期限内向审查建议提起主体进行书面反馈。构建起从审查建议的提出到备案审查衔接联动机制的启动再到意见反馈的工作闭环，最大限度提升审查建议的审查质量和效率。

       最后，全面详细公布通过备案审查衔接联动机制进行审查的情况，接受公众监督。不管是全国人大常委会法工委还是地方人大常委会法工委的备审年报，对通过备案审查衔接联动机制进行移送审查的开展情况，披露过于简略和碎片化，难以全面反映该机制的运行状况和实际效果。应通过多种方式全面、准确、及时公开有关备案审查工作的开展情况。同时也可以探索建立备案审查案件数据库，推进备案审查制度建设的规范化和可视化。

       3.提升备案审查衔接联动机制参与主体的积极性

       备案审查衔接联动机制功能优势的发挥很大程度上依赖于参与主体的积极性和主动性，应改变目前参与主体有限的局面，实现从松散型衔接联动向紧密型衔接联动的转型。首先，在联动主体方面，应当进一步明确不同备审系统各自的职责定位，加强党规系统与国法系统以及国法系统之间备案审查工作具体承办部门之间的沟通协调。转变备案审查工作中封闭狭隘的管理式思维，做到及时移送、及时沟通、及时反馈。同时将国家监察委员会、最高人民法院、最高人民检察院有关工作机构纳入备案审查衔接联动工作格局之中，提升多元主体的参与积极性。其次，在联动层次上，强化中央和地方备案审查机关的协作。省级人大常委会的备案审查工作是备案审查衔接联动机制的重要一环，省级人大常委会应当主动对接全国人大常委会的备案审查工作，全国人大常委会也应加强对省级人大常委会备案审查工作的指导。同时，中央和地方应当相互汲取各自开展备案审查工作的有益经验，增强央地层面备案审查衔接联动机制的互补性。

结 语

       《立法法》第115条的新增内容是对实践中运行已久的备案审查衔接联动机制的立法确认，改变了备案审查衔接联动机制规范位阶和效力层次较低、权威性不足的问题。但《立法法》关于备案审查衔接联动机制的制度设计非常简略，也没能为备案审查衔接联动机制的有效实施提供制度保障。《立法法》作为管法的法，也难以对备案审查衔接联动机制进行全面规范。未来可以制定备案审查法，将建立统一、高效、权威的备案审查制度体系作为立法目标，或者在全国人大常委会关于完善和加强备案审查制度的决定中对备案审查衔接联动机制进行全面设计。但就当下而言，应聚焦使备案审查衔接联动机制从松散型、程序型衔接联动到紧密型、内容型衔接联动的转型，真正实现“从工作机制走向规范机制”。当然，备案审查衔接联动机制也仅是提升备案审查制度和能力建设的一个侧面，其功能发挥和有效运行还需其他方面的制度供给和配合。

王理万：法规事先审查：原理、基准与程序

《地方立法研究》2024年征订启事

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