精读 | 房地产税渐进改革路径——基于税制要素设计的实证研究

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编者注：本文发表于《经济理论与经济管理》2021年第12期。本文全文约15000字，请点击页面下方“阅读全文”免费下载。

《经济理论与经济管理》

房地产税渐进改革路径

——基于税制要素设计的实证研究

张平  姚志勇  冯懿男

[提  要]   在保持房地产市场平稳的前提下，使房地产税成为地方重要税种是中国房地产税改革的重要政策目标，但在高房价收入比背景下，这二者相互冲突。本文基于房地产税制要素设计和微观家庭数据测算，探讨中国房地产税的渐进改革路径及其影响，认为鉴于居民纳税能力受高房价收入比限制，房地产税可从低税率、高减免起步；伴随房价收入比收敛，逐步提高税率、降低减免。起步阶段，税制改革应重视居民纳税能力和纳税意愿，优先实现房地产市场平稳软着陆；在中长期，房地产税可逐步成为地方政府主体税种，起到完善税制和地方税体系、提升地方治理能力的作用。

[关键词] 房地产税；渐进改革；税制要素；房价收入比

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房地产税属于财产税，历史悠久，为世界多国采用。房地产税在中国的讨论已历经十余年。2018年政府工作报告中确定了房地产税改革的总体方向：“健全地方税体系，稳妥推进房地产税立法”。2019年政府工作报告中进一步明确提出“健全地方税体系，稳步推进房地产税立法。” 2020年5月《中共中央国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》中进一步提出“稳妥推进房地产税立法。健全地方税体系，调整完善地方税税制，培育壮大地方税税源，稳步扩大地方税管理权。”2021年5月，财政部发布消息表示，财政部等4部门在京召开房地产税改革试点工作座谈会，表明房地产税改革正在积极稳妥推进。

一、房地产税制设计要素

房地产税的税制设计要素包括税基定义、税率高低、减免范围和方式以及税收用途等（表1）。各国实践和长期研究表明：从税基定义的角度看，房地产税按价值征收已经成为行业标准；按套数和面积征收的做法早已被摒弃。从税率高低的角度看，参考十余年来国内公共财政学者根据各地实际情况，从不同角度、用各种数据做的测算，0.1% - 1%是大致的参考区间。根据房地产税总额占政府收入的比重这一指标，参考国内已有测算，并参照有关国家的房地产税平均税负，0.5%的“有效税率”在当下的中国比较适当。这里0.5% 的税率是指平均水平，并不意味着每个地区都是如此，最终采用的税率将是充分考虑不同基层政府之间差异的本地化差别税率。从减免范围和方式看，初步的实证分析表明：“人均价值减免”的方案，从对不同收入群体的公平性考量，对调节收入分配的作用以及简化政策实施难度等方面来看，都明显优于首套减免和人均面积减免的方案。但人均价值减免中到底免除多少“价值”仍需要进一步探索。从税收用途的角度看，一二三线城市的房价、税基总量差别巨大，用房地产税提供公共服务必然加剧地区间财政能力差距，这是该税收入由中央和省级政府统一调配的理由之一；在同一都市范围内，辖区之间财政能力差距也有高低之别，这也是市区共享房地产税收入的缘由；但“基层政府专用”是迄今最广泛的做法，也是基层政府征管动力最高、居民纳税意愿最高的设计。

二、房地产税制设计方案

基于以上税制设计要素的分析可以发现，尽管社会上对税制设计方案有很多不同讨论，但在几个重要的税制要素方面存在一定共识。官方也明确表态，将按照“立法先行、充分授权、分步推进”的原则，推进房地产税立法和实施；对工商业房地产和个人住房按照评估值征收房地产税。因此，从税制设计方案的角度来看，房地产税的税基将是“市场评估价值”，税收用途方面应该主要是“基层政府专用”，少部分可上收用于调节地区间差异。

而税率和减免的设计需要根据当地的实际情况因地制宜。关于税率和减免的设计方案，可以进一步基于《中国家庭追踪调查》2016年的家庭微观数据进行测算。由于纳税能力在地区间的巨大差异突出了房地产税的地方税特征，地方政府需要因地制宜，采取不同的税收制度设计和不同的税率。在纳税能力基础上，若使每个省份的纳税能力约为全国的平均水平，我们初步计算了各省可行的房地产税有效税率。根据测算得出，要使各省市对房地产税的纳税能力处于合理的全国平均水平，即各省居民均用5%左右的家庭收入用于缴纳房地产税时，北京和上海可行的有效税率分别为0.19%和0.22%，而黑龙江的有效税率可以达到1%。可以看出，尽管北京上海这样的发达地区有效税率较低，但其户均税额却远远高于其他地区。这是由于北京、上海的平均收入是中西部地区的2至3倍，但京沪房价是中西部地区的5至6倍，所以在同等税率水平下发达地区的房地产税纳税能力反而低于中西部地区。房地产税的纳税能力不仅取决于家庭收入的高低，更取决于收入等因素与房地产价值的相对高低。因此，在同等纳税能力水平下，发达地区的可行有效税率反而更低。

由于中国的房价收入比偏高，限于居民的纳税能力只能采取较低的有效税率。在这样的情况下，房地产税能否成为地方政府的主体税种？根据测算，房地产税潜在税额占一般预算收入的比重在10.8%（天津）和37.8%（湖南）之间，平均值为22.6%。总体看来，由于起初开征时的低税率限制，房地产税仍不能成为地方政府主要收入来源，但20%左右的比重无疑可以成为地方政府收入的重要补充。当然，这里没有考虑房地产税对部分税基的减免，考虑减免后房地产税可以获得的潜在收入将会更少。

对中国的房地产税改革的减免方案，学者和政策界现行讨论较多包括“家庭首套减免”和“按人均面积减免”，但这两种方案分别存在着如何定义家庭和对房产的档次、区位缺乏考虑等问题。“按人均价值减免”方案可以较大程度上避免“首套减免”和“人均面积减免”碰到的难题。与前两种方案不同，“人均价值减免”无需考虑房产区位、档次、面积等因素，所有家庭均根据当地经济社会状况按人均免除一定的房产价值。我们测算发现，相对于无免除方案，房地产税负在家庭首套减免和人均面积减免方案下明显是更多地由富人承担。在人均价值减免方案下，税负向富人倾斜更加明显，其对收入的调节作用最高。而人均面积减免方案对收入的调节作用甚至弱于家庭首套减免方案。因此，比较几个典型的减免方案，从对不同收入群体的公平性考量，对调节收入分配的作用以及简化政策实施的难度等方面来看，按人均价值减免要优于家庭首套减免和按人均面积减免的方案。

从人均价值减免来看，不同减免额度的效应也有所差异。测算得出，相对于无免除方案，在人均价值减免的额度越高时，房地产税负越多地由富人承担。这是由于当减免额度越来越高时，需要纳税房地产税的家庭会越来越少，此时房地产税更像是“调节税”而非“受益税”。那么，我们是否可以将房地产税定位为“调节税”进行开征呢？根据进一步测算，当人均减免10平米价值时，可能征得的房地产税为无免除时潜在税额的65.7%，即三分之一的税基被扣除了。而当人均减免30和50平米价值时，房地产税税额进一步减为潜在税额的31.7%和17.3%。在这样的情境下，房地产税离地方政府主体税种也就相差更远了。

基于以上分析可以看出，由于中国房价收入比高，受限于居民的纳税能力，房地产税在初步开征时只能采用相对较低的有效率（平均税率0.5%，明显低于美国1%的平均水平）。由上节的微观测算可知，房地产税在开始的几年里还不能起到成为地方政府主体税种的作用。一些观点以此认为房地产税不能成为地方政府的主体税种因而反对房地产税改革。那么，房地产税在地方财源方面到底可以扮演怎么的角色？如果在起步时不能作为主体税种，是否存在这样一条渐进改革的路径，可以使房地产税逐渐担当起主体税种的作用？从房地产税对房价的影响来看，这样的渐进路径对房价的演变又会起到怎样的作用？我们将在渐进改革路径的阐述中回答这些问题。

三、房地产税渐进改革路径

由于纳税能力问题等要素在一线的高房价城市显得更为明显，为便于阐述，这里以一线城市为例说明房地产税可能存在的渐进改革路径，其他的二三四线可以采用类似的渐进策略，当然也可根据当地情况因城施策。由于居民的纳税能力较低，房地产税的开征在整个社会亦面临着一些疑义和阻力，政府当然可以对相关的疑问进行解释，但房地产税的复杂性决定了其开征不会完全是风平浪静的，因此政府需要做好针对各类情况的预案措施。

由于这些情况的存在，房地产税在起初开征可以是较低的税率（例如0.1%至0.2%），并配之以较高的减免额度（例如在北京上海人均减免200-300万元）。这样的税率和减免额度，必然导致只有少部分家庭在缴纳房地产税，可以征得的房地产税税额也只是潜在税额的很小一部分。根据家庭微观数据的测算，税率为0.2%且人均减免200万元时，北京上海的房地产税税额低于潜在总税额的20%，纳税的家庭也低于总家庭数的20%。房地产税的起步税率甚至会更低，减免也可以更高，这样的设计明显不能使房地产税起到地方政府主体税种的作用。但这样的设计从房地产税的起步来说有几项优势，下面我们以税率为0.1%，减免为人均300万元为例进行说明。一是低税率高减免的设计导致纳税家庭较少的同时，整个社会对该税种的阻力也会很小。相对来说，是较高收入（财富）的家庭在缴纳房地产税。第二，房地产税对整个社会涉及面较小的情况下，对房价的影响也会相对较小。一个三口之家，只要房价总额小于900万，就暂时不需要缴纳房地产税。即便总房价达到2000万，经过减免后适用0.1%的税率也仅需缴纳11000元（1100万*0.1%），这对拥有2000万资产的家庭来说应该不算负担。这样的房地产税对房地产市场的影响自然就较小。因此，相对于一步到位成为地方政府主要收入来源（在当前收入水平纳税能力限制下几乎不可能），低税率高减免的设计为房地产税的初步落地减少了阻力，同时也降低了可能带来的房价下跌和整个社会“税收不遵从”的风险。

需要说明的是，这里以低税率高减免作为房地产税设计的起点，不同于贾康等学者所提出的由于部分高级干部群体的阻力等原因，而只是作为最终达到宽税基房地产税的权宜之计，即起步阶段的过渡选择。房地产税一旦开征后，低税率高减免不会也不应一直维持。因为房地产税具有“公共服务定价”和“提升地方治理”等职能。而这些职能被满足的前提是房地产税作为地方主要财源之一，是提供公共服务的重要收入来源，能够建立起地方政府“收支相连”的受益税体系。要做到这一点，需要绝大多数甚至每一个家庭都在根据自身的房产价值水平缴纳房地产税，这需要的房地产税必须是宽税基低减免的设计。高减免会使得房地产税的税负分布不公，被减免家庭的税负会转移到其他家庭身上；而过低税率会使房地产税无法担当起主体税种的作用。因此，房地产税的慷慨减免需要不断降低直至取消，税率需要根据纳税能力的状况相应提高。也就是说，随着时间的推移，人均减免300万的普惠式额度会逐步降低直至取消。

考虑到居民的承受能力以及房地产税对市场和社会的影响，减免额度的减低可以持续较长一段时间。这里人均价值减免的方式为房地产税的渐进改革路径提供了一些便利，由于是人均价值减免，可以在每一年适当降低减免的额度。例如，今年人均减免300万，明年290万，依此类推，这样用30年的时间普惠式减免就全部取消。且随着房价的变化和通货膨胀因素的存在，这一减免额度对居民的作用也会越来越弱，一定程度上加快了减免降低的力度和速度。

从税率来看，随时家庭收入的提高，税率也可以渐进式提高。这是由于房地产税的存在必然使得房价和收入进入逐步收敛的轨道。当存在1%的房地产税税率，房价收入比不可能达到30，否则家庭每年需要用30%的年收入来缴纳房地产税，这显然是不可持续的。若房价收入逐步收敛至10倍左右，那么，在1%的房地产税税率情况下，居民需要用10%左右的家庭年收入来缴纳房地产税。这一比重也纽约和新泽西等州的发达城市基本一致。房价收入比的收敛使得房地产税税率在纳税能力的角度考虑存在一定上升空间。实际上，房地产税税率和房价收入比收敛是相互促进的过程，最终会达到类似于美国发达城市的均衡：由于公共服务支出的需求和成本较高，需要较高的房地产税税率作为收入支撑政府的支出需求。

因此，这里提出的房地产税改革的渐进路径可以总结为：以北京上海一线城市为例，从低税率高减免起步，例如税率为0.1%，人均减免300万房产价值；结合纳税能力和纳税意愿，逐步降低减免额度，逐步提高实际税率；最终达到房地产税成为地方政府主体税种，作为受益税连接收支两端，促使居民监督政府提升地方治理的政策目的。这一路径亦是房地产税作为房地产市场的长效机制之一逐步建立的过程。在20-30年后，减免逐步取消，房地产税的实际税率会在1%-2%之间，在这样的税率水平下，房地产税作为一种“杠杆”将房价和居民收入联系在一起，会使得房价不至于偏离收入太远。也就是说，房价将处于居民买得起的区间（在发达城市居民平均可以用8-12年的收入购买一套房）。

这样的改革路径将可以通过渐进的方式达到政府的几项政策目标：税率较低不至于对房地产市场造成很大的冲击；减免逐步减低，税率逐步提高将使得房地产税在未来有潜力成为地方政府的主体税种；最终一个稳定的房地产税制度将成为房地产市场的重要长效机制之一。渐进的改革方式也符合中国在过去几十年里在多个领域的改革路径，政府、居民、社会都更加易于接受和消化政策的变化，政府也可以在渐进变化的过程中因地制宜适时调整，或采用其他的配套政策工具进行配合。

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