民法总则第二条（调整对象）：政府在协议中是否具有平等地位的认定
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条文内容
第二条（调整对象）：民法调整平等主体的自然人、法人和非法人组织之间的人身关系和财产关系。
条文解读
本条是对调整范围与调整对象的规定，“平等主体”说的即是范围，“人身关系和财产关系”指的便是对象。
关于该条，需说明以下四点：
1. 平等主体，是指民事活动中的当事人在民法上具有平等的地位和身份，也就是说进入民事领域的任何个人和组织在民事法律地位上完全平等，不允许出现一方凌驾于另一方之上的情形。这就将劳动人事关系、行政管理关系等排除在民法调整范围之外，这也是民法区别于其他部门法的主要特征所在。
2. 相较于民法通则，本条增加了“非法人组织”这一主体。民法总则第四章用了7个条文来规定非法人组织，基于社会实践，赋予个人独资企业、合伙企业等不具有法人资格的组织以民事主体地位，有利于其开展民事活动，促进经济社会发展。此外，民诉法司法解释在民法总则之前便规定了自然人及法人之外的其他组织的诉讼主体地位。[1]民法总则增加“非法人组织”的规定，这也更有利于与民诉法相衔接。
3. 本条所说的自然人、法人、非法人组织之间，并非仅指自然人之间或法人之间或非法人组织之间，也包括自然人、法人、非法人组织相互之间，即自然人与法人之间、法人与非法人组织、自然人与非法人组织之间也属其中。
4. 本条将“人身关系”置于“财产关系”前面，与民法通则规定的顺序相反。虽然内容没有变化，只是在顺序上做了调整，却彰显了人权保障、以人为本的理念，表明人权保护将是我国民事法律的方向，为后续的立法以及司法实践做了价值上的指引。
裁判小数据
经查询中国裁判文书网，截至2019年2月20日，共有644篇文书的裁判理由部分（包括本院认为、裁判依据部分）涉及了该条。其中一审文书571篇，二审69篇，再审及其他4篇。粗略估算涉及该条文的案件上诉率约为10.8%。
判决书172篇，裁定书472篇，对该条文的运用，裁定方式居多。之所以出现裁定书占大部分的情况，主要在于该条作为对民事案件调整范围与调整对象的规定，在司法实践中解决的主要问题便是案件是否属于民事案件范畴的问题。对该问题而言，裁定居多。
裁判实例
【案例要旨】（2017）最高法民终278号
政府机关在协商、签订、履行协议过程中行使了行政公权力，在签订和履行协议的过程中处于支配和主导地位的，并非平等主体之间的民事活动，不属民事合同纠纷。
【基本案情】
上诉人渭南市大秦地产有限公司（以下简称大秦公司）因与被上诉人渭南市临渭区人民政府（以下简称临渭区政府）其他合同纠纷一案，不服陕西省高级人民法院（2016）陕民初16号民事裁定（以下简称一审裁定），向最高人民法院提起上诉。
大秦公司诉临渭区政府合同纠纷一案，陕西高院于2016年6月8日立案，由民庭审理。后临渭区政府提出管辖权异议，陕西高院作出（2016）陕民初16-1号民事裁定，驳回其管辖权异议，临渭区政府对此提出上诉，最高人民法院作出（2017）最高法民辖终82号民事裁定，维持原裁定，确认由陕西高院管辖。
2017年8月21日大秦公司收到一审裁定，该裁定认为案件中大秦公司与临渭区政府的《东入口拆迁改造借款合同》（以下简称《借款合同》）和《东入口区域综合拆迁改造项目补充协议》（以下简称《补充协议》）的签订人身份、协议内容均与《中华人民共和国合同法》（以下简称《合同法》）关于合同的定义不符，而认定为行政管辖范围，故驳回大秦公司起诉。
大秦公司则认为《借款合同》及《补充协议》无论从其签订过程、条款内容，还是履行状况，均符合《合同法》关于合同的定义，系民商合同。因此，其认为陕西高院认定事实不清，法律适用错误，故向最高法提出上诉。
【裁判理由与结果】
最高人民法院认为，根据《中华人民共和国民法总则》第二条“民法调整平等主体的自然人、法人和非法人组织之间的人身关系和财产关系”及《中华人民共和国合同法》第二条第一款“本法所称合同是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务的协议”的规定，民事合同纠纷必须是平等民事主体之间设立、变更、终止民事权利义务的纠纷。
大秦公司据以起诉的两份协议为《借款合同》与《补充协议》。《借款合同》第四条载明：临渭区政府对该宗土地进行招、拍、挂，大秦公司积极参加竞拍，通过挂牌、竞拍，大秦公司取得该宗土地。《补充协议》第二条第2项载明：本宗地按照渭南市旧城改造的政策和规定方式出让，大秦公司参加公开竞买，依法取得该项目土地使用权；第三条第1项载明：项目签约后，政府对该项目实行一事一议优惠政策，实行项目特派员制度，监督项目实施，搞好服务工作，保障项目的实施环境不受干扰；第三条第3项载明：临渭区政府负责提供该宗地的地形图电子版，以便大秦公司组织规划设计，使此项建设得以提前实施；第五条载明：临渭区政府向大秦公司核发《建设项目选址意见书》《建设用地规划许可证》《建设工程规划许可证》《建设工程施工许可证》等；第六条载明：临渭区政府负责相关优惠政策的落实等内容。
根据以上内容，临渭区政府是为了实现旧城改造、招商引资等行政管理目标，而与大秦公司经过协商后签订的涉案两份协议。两份协议虽记载了项目土地达到出让条件时，要进行招拍挂等内容，但实际上临渭区政府通过与大秦公司签订该两份协议，已经提前确定大秦公司为该项目土地使用权的实际竞买人。
此外，协议约定的临渭区政府该项目实行一事一议、落实相关优惠政策、为大秦公司办理相关证件等内容，亦不是普通民事主体可以履行的民事义务。
可见，临渭区政府作为一级政府机关在协商、签订、履行协议过程中均行使了其行政公权力，在签订和履行涉案两份协议的过程中均处于支配和主导地位。因此，本案纠纷不属于民事合同纠纷。一审法院以本案不属民事案件受理范围为由，驳回大秦公司的起诉并无不当，应予维持。
综上，大秦公司的上诉请求不能成立，一审裁定认定事实清楚、适用法律正确，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项、第一百七十一条规定，驳回大秦公司的上诉。
文献参考：
[1] 参见沈德咏主编：《<中华人民共和国民事诉讼法>条文理解与适用》，人民法院出版社2017年版，第255页。
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