刘松涛 梁颖欣 罗炜琳||日本综合农协的发展变迁、经验教训及对中国农民合作社的镜鉴||《世界农业》2022年第2期

日本综合农协的发展变迁、经验教训及对中国农民合作社的镜鉴

作者：

刘松涛1 梁颖欣2 罗炜琳3

作者单位：

1.暨南大学经济学院；

2.福建农林大学经济管理学院；

3.中国人民银行龙岩市中心支行

文章刊发：刘松涛，梁颖欣，罗炜琳.日本综合农协的发展变迁、经验教训及对中国农民合作社的镜鉴[J].世界农业，2022(2)：28-41.

党的十九大报告首次提出“实现小农户和现代农业发展有机衔接”，初步形成了引导小农户走上现代农业发展轨道的基本政策框架，发展农民合作社成为将小农户纳入现代农业产业体系的关键方式。农民合作社在组织带动小农户、激活乡村资源要素、引领乡村产业发展、缩小城乡贫富差距等方面发挥着重要作用，已成为引领带动小农户发展现代农业的重要载体、农业高质量发展的有力抓手。但也应看到，中国农民合作社的发展仍处于初级阶段，诸如发展目标、动力来源、外部规范等关键性问题仍有待厘清，各方面的探索与实践一直在持续。正如习近平总书记2020年7月在吉林考察时所指出的，农业合作化的道路怎么走，我们一直在探索。回顾党领导下的农村合作经济百年变迁历程可以发现，无论是在革命年代，还是社会主义建设时期，无论是改革开放时期，还是中国特色社会主义新时代，党都一直在探索农民合作之路。由此可见，中国农民合作社发展之路的探索具有长期性，是基于国情在实践中不断完善的过程。在实践中探索，在探索中提升是农民合作社发展的宝贵历史经验。

如何推动农民合作社发展是中国学术界长期关注的热点。不少学者将研究视野拓展到外域，提出应善用他山之石，合理借鉴国外农业合作的成功经验。在国外，农业合作历经百余年发展，形成了东亚、北美和欧洲三种较为成熟且具代表性的典型发展模式。相较于北美和欧洲模式，以日本综合农协为代表的东亚模式最为受到中国学者的关注，其被认为是可以较好借鉴的典范，原因不仅在于日本人多地少、碎片化的农地以及稻作农耕文化与中国农村存有较多相似之处，更为重要的是，日本与中国现代农业经营模式相似，农业生产的经营主体均是以家庭经营为主的兼业农户。当前中国农村同过往的日本具有一定的阶段相似性，也面临着城市化背景下农村劳动力老龄化、产业空心化、贫富差距扩大等问题。以老年劳动力投入为主、非农收入为主、小规模经营的兼业农户是中国农业生产经营的主体力量，农业经营效益亟待提升，城乡收入差距有待缩小，而日本综合农协正是在城市化和工业化进程中发展壮大并为解决上述问题发挥了重要作用。

冯昭奎和林昶在总结日本农协诞生与发展、组织现状与特点的基础上，探讨其功与过。徐祥临解读了日本农协基本理论与经验形成的背景，对借鉴日本农协基本理论与经验发展中国“三位一体”农民合作经济组织进行了综合分析。苑鹏在回顾日本综合农协发展历史背景的基础上，总结半个多世纪以来综合农协的发展经验，探讨其对中国农民合作社道路的借鉴。藤荣刚等综合分析了日本农协管理理念与模式、经营业务以及近几年所面临的问题，剖析了日本农协的发展新动向与面临的挑战，探讨其对中国农民合作社的启示。刘光辉归纳了日本农协的发展历程和功能特点，通过对中日农业经济组织的比较，从时间、地点和措施三个层面提出了发展中国农业合作组织的思考。周应恒等在总结日本农协发展现状和国内外环境变化的基础上，指出日本农协在规模、结构和运营机制等方面的新发展动向及对中国农民合作组织发展的借鉴意义。

整体来看，上述研究已积累了一定的理论与实践贡献，但仍存在进一步拓展的空间。一是已有文献大多对日本综合农协发展历程着墨不多，很少从不同视角切入全面透视日本综合农协发展变迁的历程，这可能不利于总结其发展的经验教训。因此，本文的边际贡献之一是从数量变化、会员发展、人员配置、资产损益四个层面入手，较为全面地透视日本综合农协组织及事业发展变迁历程，以便从变迁中洞察其在日本农村经济社会中所扮演角色的变化及其发展的经验教训。二是已有文献大多侧重关注日本综合农协的成功经验，对其发展过程中暴露出的负面教训关注不多，这也导致后续的借鉴研究有待丰富。因此，本文的边际贡献之二是既关注日本综合农协发展过程中可被学习的成功经验，又总结了值得警醒的负面教训，进而从路径选择、动力来源、目标确立三个层面入手，多角度深入地探讨日本综合农协对中国农民合作社发展的镜鉴。本文的研究有助于厘清当下中国农民合作社在发展过程中可能面临的一些关键性问题，为新时代农民合作社的健康发展提供助力。

1.1 日本综合农协概要

日本综合农协在日本，农协被划分为“综合农协”和“专业农协”。二者之间存有一定差别，后文会进行介绍。本文的研究对象是“综合农协”。如无特殊指明，文中所出现的“农协”或“JA”，均指“综合农协”或“日本综合农协”。（Japan Agricultural Co-operatives，简称“农协”或“JA”）是基层农民出于维护自身利益、改善生产生活、活化乡村地区等目的，在平等自愿、互惠互利、长期合作的基础上成立的农民互助合作组织。经过多年发展，综合农协已经成为日本国内组织基础最广泛、动员能力最强、社会影响力最大的农民互助合作组织。综合农协的愿景是通过人民共有、共建、共管和共享，发展农业生产经营，增强农户福祉，活化农村社区。综合农协既是扎根农村基层的农民互助合作组织，又是具有特殊性质的法人，兼具群众团体和工商企业双重特性。

历经半个多世纪的发展，综合农协形成了完善的“中央—都道府县—市町村”三级组织架构。如图1所示，综合农协的三级组织架构自上而下、层层相扣、覆盖全面。在这三级组织架构中，起关键作用的机构分别是中央层面的全国农业协同组合中央会、都道府县层面的都道府县农业协同组合中央会、市町村层面的地域综合农协。其中，全国农业协同组合中央会是农协中央层面的综合性指导机关；都道府县农业协同组合中央会是农协中央同地域综合农协之间的协调机构；地域综合农协是农协市町村层面的基层组织。此处应提及的是，综合农协近年来展开的全面改革限制了全国农业协同组合中央会的部分权力，明确了都道府县农业协同组合中央会的转型方向是自愿性团体，这些举措的最终目标是要增强地域农协活力和竞争力，适当减少地域农协所受到的上级束缚。

1.2 日本综合农协运营特色

作为农民合作社的典范，综合农协的日常运营凸显互助、合作、民主等色彩，同时也蕴含较强的本土经济、社会和文化特色，其运营特征主要包括以下七点：一是自上而下，组织严密。综合农协相较于其他农业合作组织，独具“中央—都道府县—市町村”完整的三级组织架构，内部信息沟通顺畅，中央与地方的协作较为紧密，业务质量和执行效率较高。二是地域垄断，遍布全国。综合农协在成立之初采取“包村制”的地域垄断策略，即为避免内部无效竞争，在每个村落只允许拥有一家综合农协，村民基本全部加入其中，此举在短时间内推动了综合农协在全国范围的大规模扩张。三是民主管理，进出自由。综合农协在日常运营中坚持民主平等理念，以全体会员大会作为组织最高权力机构，实行一人一票、同票同权的“人头表决制”，允许符合条件的会员自由入会且退出成本极低。四是互助合作，非营利性。综合农协属于自愿互助的非营利性组织，其日常经营不以利润最大化为导向，会员入股的目的也不在于追求利润分配，而是意在通过互助协同来共同改善生产生活。五是分红限制，利益兼顾。综合农协允许将业务盈余以分红的形式下发会员，但基于非盈利原则和自身发展考虑，坚持按照准备金、累计金、分红金和返还金四部分来具体分配每年净利润，同时对股金分红率实行上限管制。六是业务全面，综合发展。综合农协自成立之初起就坚持综合化发展目标，经过多年发展，已拥有指导、经济、信用、福利和共济五大事业部门，全面涵盖了与农业生产和农村生活相关的各领域，组织规模庞大。七是亲近政府，监督政策。综合农协是日本政府一手扶持成立的，发展过程中享有政府诸多特殊优惠政策，在多数时刻均充当政府农业政策的推广者和践行者，也时常利用自身社会影响力向政府施压，影响农业政策制定及执行。

1.3 日本综合农协历史沿革

如表1所示，综合农协的发展阶段大体分为萌芽时期（1843—1923年）、战时管制时期（1932—1943年）、战后发展时期（1947—1982年）和全新发展时期（1992—2015年）四个主要阶段。在萌芽时期，各类农业合作经济组织的存在为日后综合农协的诞生和发展奠定了基础；在战时管制时期，战时管理制度强化了政府对各类农业合作经济组织的指导、监督和约束，受此影响日本农业合作经济组织得到了迅速发展；在战后发展时期，综合农协于法律上宣告成立，并在政府大力扶持下朝着综合化方向快速发展；在全新发展时期，伴随着日本国内农业产业转型和外部经济全球化与区域一体化，综合农协发展逐步暴露出各类问题，内部改革陆续展开，迎来新生。

2.1 日本综合农协数量变化情况

在20世纪40年代末日本“农业会”大范围解体的背景下，日本政府在综合农协成立之初强调“包村式”发展模式，即要求农村大部分农户均加入农协，打造“一村一农协”的体系，导致综合农协数量在成立之初规模极其庞大。但在20世纪50年代，伴随综合农协步入经营不善时期，农协内部随之完成了一轮小规模的裁撤合并。同时，日本政府为解决综合农协“量大效低”的弊端，于1965年颁布《农协合并助成法》，采取行政主导模式推动综合农协整顿合并，导致综合农协整体数量出现大幅下降，单个综合农协规模显著增长。步入20世纪90年代后，伴随着日本农业现代化基本完成，加之综合农协经历综合化发展后渐显机构臃肿、人员冗余之态，农协发展面临一系列新挑战，导致其内部出现了新一轮大规模整合，整体数量再次锐减。如表2所示，截至2018年3月，日本综合农协数量为672家，较1950年下降了94.9%，且仍处于裁撤整合进程中。

2.2 日本综合农协会员发展情况

20世纪40年代末的日本农地改革取得了巨大成功，创造出了大批自耕农和大量自耕地，农村社会由此取得稳定局面，农民生产积极性大幅提高；同期，日本政府通过颁布《农业调整法修正法案》《农业基本法》等法律，不断增强对农业的扶持力度。在这一背景下，综合农协会员日本综合农协的会员分为正式会员和准会员两种。从入会门槛上看，正式会员必须是从事农业生产的农民或农业经营法人；但准会员则不受此限制，一般在该农协行政区划内的居民或同综合农协之间存在经济往来的居民或法人均可自由申请加入。从权利享有上看，正式会员和准会员同样享有综合农协提供的信用事业、福利事业和共济事业等服务，但指导事业和经营事业服务以及对综合农协事务的投票表决权唯有正式会员才能获得。数量在成立之初就出现了强劲增长，至今仍然保持平稳增长态势。如表3所示，截至2018年3月，综合农协拥有会员数量1049万人，较1950年增幅为49.6%。从会员类型上看，近年来综合农协准会员数量迅速增加，准会员的数量不仅已经超过正式会员，且二者之间的差距迅速扩大。截至2018年3月，综合农协拥有424.7万正式会员和624.2万准会员，准会员数量占全部会员数量的比重为59.5%；较1950年，正式会员数量减幅为34.1%，准会员数量增幅为998.9%，准会员占全部会员的比重则从不足8.1%攀升至59.5%。

2.3 日本综合农协人员配置情况

业务综合性是日本综合农协的发展定位之一。综合农协的日常业务涵盖了农业生产经营和农村社会生活各领域，以农村社区为基础向会员提供农业生产物资采购、农产品统一销售、农业生产经营指导、基础性金融业务、健康医疗保健等综合性服务。在综合农协不同发展时期，各部门职员配备的数量和所占比例也呈现明显差异。如表4所示，截至2018年3月，综合农协各部门共计拥有19.55万职员，较1970年，减少了5.19万人；其中，采购、信用、销售、指导、共济、其他部门分别配置的职员人数为3.53万人、5.26万人、1.60万人、1.48万人、3.62万人、4.06万人，较1970年，除共济部门职员数增加了2.46万人外，各部门分别减少了3.62万人、0.62万人、0.25万人、0.07万人以及3.08万人。整体来看，近年来综合农协职员数量经历了一个先增后减的过程。在信用事业稳步改革的背景下，该部门职员人数出现小幅下降，但职员占比小幅攀升；在共济事业迅速发展的背景下，该部门职员人数出现了快速增加，职员占比仅次于信用部门；在采购和指导功能日渐弱化的背景下，这两个部门的职员数量也在不断下滑，采购部门职员占比下滑尤为明显。

2.4 日本综合农协资产损益情况

从资产规模变动情况来看，伴随着近年来综合农协业务发展逐步多元，其资产规模增长迅速。如表5所示，截至2018年3月，综合农协资产总额约为113.8万亿日元；其中，信用事业资产约105.4万亿日元，共济事业资产79亿日元，经济事业资产约1.2万亿日元，固定资产约2.8万亿日元，杂项资产2 685亿日元，其他资产4.1万亿日元。较1993年，综合农协资产总额增加了约37.5万亿日元，其中，信用事业资产增加了约34.9万亿日元，共济事业资产减少了976亿日元，经济事业资产减少了7049亿日元，固定资产增加了2999亿日元，杂项资产减少了1018亿日元，其他资产增加了约3.1万亿日元。整体来看，近年来综合农协内部资产构成呈现出显著的差异化特征，信用事业资产占比长期处于绝对多数，共济事业资产占比极小且长期不变，但经济事业资产占比则出现了大幅下降。

从利润收益变动情况来看，伴随着近年来综合农协面临的挑战和困难增多，其业务运营压力凸显，整体利润收益出现逐年下滑的态势。如表6所示，截至2018年3月，综合农协各项事业利润共计约1.91万亿日元；其中，信用事业利润7642亿日元，共济事业利润4641亿日元，采购事业利润2828亿日元，销售事业利润1474亿日元，其他各类事业利润总和2768亿日元，指导事业亏损235亿日元。较1993年，综合农协各项事业利润总和下滑了4243亿日元，其中，信用事业利润下滑了517亿日元，共济事业利润下滑了688亿日元，采购事业利润下滑了4164亿日元，销售事业利润下滑了155亿日元，其他各类事业利润总和增加了1516亿日元。整体来看，综合农协内部各不同事业间的利润收益差异化较为明显。信用事业、共济事业和采购事业是综合农协三大利润来源；其中又以信用事业和共济事业的利润收入最为稳定，而采购事业利润在近些年出现了大幅萎缩，以致形成了信用事业和共济事业二者利润总和约占综合农协全部利润额2/3的局面。此外，指导事业则是综合农协唯一出现亏损的业务。

3.1 日本综合农协发展的成功经验

3.1.1 把握农户市场利益平衡，寻找自身发展根本动力

综合农协自成立以来，坚持践行互助合作理念，始终将维护农户利益同市场实际需求有机结合作为自身发展的根本动力，逐步成为农民群体名正言顺的利益代言人。在“东亚奇迹”期间，日本国内农业发展迅速，全国有近1/3的人口从事农业生产经营。在这一背景下，综合农协积极发挥组织和职能优势，不断扩大社会影响力，充当政府和农户之间沟通的桥梁，采取意见反馈、舆论宣传等多种手段督促政府在制定农业政策时较为充分地考虑农户切身利益；同时，综合农协又作为政府部门及相关农业部门的重要抓手，全力贯彻落实农业政策及相关法律法规，为农业农村发展营造良好环境。此外，综合农协也着眼于市场需求变化，积极开展良种培育、农田水利建设、农业生产技术培训等各类公益性支农项目，着力改善农业生产环境，优化农业产业结构，提升农产品质量，提高农业经济效益。

3.1.2 致力缩小城乡发展差距，维护农村社会稳定局面

在第二次世界大战后重建初期的城市化阶段，以及20世纪70年代加速城市化时期，综合农协始终致力于推动政府制定更为公平、平等和高效的城乡协调发展政策，强调通过立法保障、行政监管等方式来确保城市化进程中农户利益不受损害，同时要求政府制定更为完善的国民收入再分配计划来缩小城乡居民收入差距。得益于综合农协的不懈努力，在日本城市化和工业化进程中，农户收入迅速增加，农户兼业化程度稳步攀升，兼业收入日渐成为农户收入增长的重要来源，城乡居民收入差距不仅未出现明显扩大，反而呈现逐步缩减的趋势；同时，以公共医疗和养老保障为支柱的农村社会保障体系初步建立并开始得到迅速普及，基本实现“老有所养、病有所医”。整体来看，在日本城市化和工业化进程中，综合农协在统筹城乡发展、缩小城乡居民收入差距、完善农村社会保障体系建设等方面做出了较大贡献，也由此避免了因城乡居民收入差距扩大化造成的城乡二元割裂、农村社会不稳定等问题。

3.1.3 兼具推广监督双重角色，助力政策推广强化监督

综合农协的成立和发展离不开日本政府的大力扶持，其长期享有政府诸多特殊政策，同政府联系密切，扮演着政策推广者的角色，肩负着将日本农业农村政策具体落实到基层的重任。在日本，综合农协拥有“政府别动队”这一称号，即日本政府所颁布的农业农村政策，基本都要依靠综合农协组织的力量来落实完成；即便是财政支农资金的实际使用，同样也主要交由综合农协负责发放到具体村落和农户手中。统计数据显示，为借助综合农协独有的优势提升政策支农效果，日本政府向其拨付的农业预算曾占到国民经济总投资的1/5，创下国际记录。尽管在近年来专业化农业支农体系日益完善和综合农协全面改革铺开的背景下，此项预算占比逐步下滑，但通过发挥综合农协优势提升政策支农效果仍然是日本政府落实农业农村政策的重要方向选择。从另一方面看，综合农协也扮演着强有力的监督者角色。综合农协秉承“为民监督”的理念，通过多种渠道密切关注日本政府农业和农村政策动向，及时纠偏纠错，确保政策落地不走偏、不走样。同时，综合农协通过公开组织农民参与农业农村政策的制定、执行和监督以及政策性支农项目申报，等同于引入第三方机制来推动涉农政策流程和农村公共财务“阳光化”，有助于避免政策制定和实施过程中可能出现的权力寻租或效率低下等问题，能够有效破解传统施政环境下政府面临的“裁判员困境”，有助于解决行政权力越位、错位和缺位等问题。

3.1.4 聘任乡村精英担任理事，注重挖掘精英桑梓情怀

综合农协在发展过程中，较好地把握住了外流乡村精英实现理想后心怀感恩、情系故土、报效家乡的桑梓情怀。乡村精英是传统乡村社会的领头羊，对乡村中各种能量的转换和有效渗透起着十分重要的动员、协调和制约作用。综合农协有针对性地网罗了一批在农村经济、社会、文化等领域较为活跃的外流乡村精英，通过邀请启用乡村精英担任理事，凝聚精英之力来改善农协日常运营管理、促进乡村社会良性发展。同时，综合农协尤其注重发挥已在农业生产经营事业上取得一定成绩的乡村精英的作用，邀请他们在农业生产、技术和经营等方面给予农民指导支持，这有助于将相关经验成果迅速转化为推动农业农村发展的动力。尽管外流乡村精英在社会地位、财富数量、职业类别等方面同本土农户存在较大差异，但二者间具有的地缘相近、血缘相连和情缘相系等独有优势却难以被磨灭，这种优势叠加外流乡村精英普遍具有的较强的服务意识与参与意识，有助于帮助外流乡村精英获得本土农户的真心拥护和支持，进而提高综合农协的凝聚力和执行力。此外，从双方资源互补角度看，外流乡村精英在综合农协任职期间，也能够借助这一平台进一步丰富实践经历，拓展社会资本，提高知名度，有助于其未来获得更好的发展，这亦是典型的“双赢”结局。

3.2 日本综合农协发展的负面教训

3.2.1 整体发展离农化，传统业务陷入困境

伴随着综合农协逐步朝着综合化和规模化方向发展，其业务运营出现了偏离主业的现象，主营业务非农化、逐利化趋势明显。从部门间雇员配置比这一指标即可看出，金融业务部门已是综合农协内部职员数量最多的部门，综合农协“离农化”是不争的事实。与此同时，综合农协在传统业务发展上也面临困境。在过往，综合农协凭借政府赋予的农产品统销和农资统购特权，一举成为日本国内农业最大的供销采购集团。但伴随着近年来农产品销售渠道和农资采购市场改革的不断深入、纯农业户和农业兼业户收入差距持续扩大，以及社会资本加速涌入农业领域，综合农协经济事业长期倚赖的供销统购模式逐步难以维持，农产品价格虚高但农户未获实惠、农资采购价同市场零售价倒挂等问题长期悬而未解，甚至已经出现了农户主动脱离综合农协的现象。

3.2.2 参与会员异质化，组织内部矛盾凸显

近年来，在综合农协准会员和正式会员所拥有的权利逐步趋同、兼业农户数量不断增加、部分农户“脱农化”的背景下，加之农协朝着综合化方向迅速扩张，导致准会员数量迅速增加。究其原因，部分农户因失去农地等因素而出现“脱农化”，致使其由正式会员降格为准会员，在一定程度上造成了准会员数量增加；但更重要的因素则在于大量非农居民出于享受综合农协所提供的信用、保险和健康医疗服务而选择加入其中，导致准会员数量迅速增加。已有研究表明，非农居民以准会员身份选择加入综合农协的目的多在于享受其提供的信用、保险和健康医疗等服务，并不关心传统事业的发展情况。尽管当前综合农协管理层对此采取回避姿态，但准会员和正式会员二者间明显存在的差异化利益诉求已经导致综合农协统一的价值导向和发展理念受到威胁，致使综合农协不可避免地面临结构性割裂之痛。与此同时，伴随规模不断扩大，综合农协组织内部各类矛盾也逐渐显现，集中表现在体制官僚且僵化。例如，全国农业协同组合中央会自诞生之日起便不断集权，借助政府赋予其指导监督的权力，频繁利用各类指令干涉地域综合农协运营，致使地域综合农协自主发展权受到严重压制，造成地域综合农协在实质上已成为全国农业协同组合中央会的附庸。这一情况直至农协全面改革才有所缓解，但要彻底解决尚需时日。

3.2.3 组织趋向保守化，阻碍农业改革推行

综合农协基本覆盖日本所有农户，会员规模庞大，社会动员能力极强。在这些年的发展中，综合农协基于维护组织地位和利益，逐渐趋于保守封闭，在与其利益攸关的改革领域长期持保守消极态度。在日本农业政策制定上，综合农协不断借助自身社会影响力影响政坛格局，以确保组织吁求得到落实。出于避免会员数量下降的目的，综合农协采取多种方式阻碍农地流转，力图通过各种方式劝说、挽留弃耕抛荒农民继续保有土地，阻碍了农业规模化经营。此外，综合农协长期坚持要求政府实行非理性化农业支持和过度贸易保护政策，阻碍、拖延政府推行农业补贴政策改革，致使日本农业过度保护问题长期悬而未解，也挤压了日本国际贸易政策的腾挪空间。

4.1 农民合作社发展路径选择

4.1.1 拒绝综合化模式，培育专业化组织

综合农协在特定的时代背景下成立。彼时日本农村经济社会高度同质化和均质化，农民生产自主性和能动性低，农村金融体系条块化，农村资源市场流动性差，农村基层各经济主体的需求差异小，且对于能够提供综合化服务的互助合作组织的需求大。反观中国，伴随着近年来农村改革的全面深化，长期以农为本的农村经济社会结构正在加速分化和重新组合，农户分化加剧、市场高度开放、金融创新深化、资本下乡加速已是当前中国农村经济社会发展的典型特征，农村基层各经济主体的需求差异较大；从另一层面看，尽管当下兼业农户依然是中国农业生产经营的主体力量，但结合近年来相关政策走向以及家庭农场、专业大户迅猛发展的势头可以看出，兼业农户向专业农户发展已是大势所趋。由此可以发现，当前中国农业发展状况及未来走向相较于日本综合农协成立之时的状况而言，二者差异甚大。

有鉴于此，农协综合化发展模式已不适合作为中国农民合作社未来发展的方向。进一步看，虽然中国目前不存在农协这类大型综合化农民合作社，但近年来中国在推动农民合作社发展过程中，已经出现基于地域特色和资源优势，专注于发挥特定或特色组织功能并取得了较好成效的不同类型的农民合作社。基于此，中国农民合作社在未来发展中可以考虑以组织功能专业化作为主导方向，根据区域资源禀赋和市场需求差异，确立各具特色的发展方向，强化相应功能。例如，在经济发达、人口密度高、土地碎片化的地区，适宜发展精细化优质农业，该地区农民合作社在发展中应尽可能强化技术支持、社会化服务、市场渠道联结等功能，助推农产品和服务融入城市中高端消费市场；而在幅员辽阔、人口密度小、人均耕地面积大的地区，适宜发展规模化种植，该地区农民合作社在发展中应尽可能强化土地流转服务、农田设施建设、技术支持等功能，以助推土地流转，助力高标准农田建设，实现农业规模化效益。

4.1.2 坚持务实和灵活，兼顾民主与效率

综合农协发展取得较大成就的重要原因在于构建了一套较为完善的治理结构和治理机制，也能够较为妥当地处理组织内部的民主和效率问题。综合农协会员大会负责制定组织章程和经营方针等重大事项，理事会负责执行会员大会决议，监事会负责监督理事会工作，三大管理机构各司其职，管理人员均实施公开招考聘用制，杜绝了“裙带关系”等问题。此外，综合农协在坚持“一人一票”的选举权和表决权的同时，也强调理事选拔的“专业性”。地域综合农协必须遵循“理事过半”的原则，即理事会成员中的半数必须由经过审核认定的农业者或辖区内富有经验的相关行业从业者组成，以保证相关决策的专业性。中国农民合作社作为农户自发组建的基层互助合作组织，天生具有追求民主的制度属性；但与此同时，农民合作社又属于经济组织，也必然天生具有追求效率的制度属性。这种兼具双重制度属性所导致的矛盾应如何处理，即农民合作社在发展过程中应如何兼顾民主与效率，必然是发展过程中无法回避的重大问题。理论研究和社会实践均已表明，农民合作社在运行中能否做到成员权利均等、相关机制运作是否符合合作组织的本质规定等极为重要；但与此同时，也有必要进一步考虑具体制度环境和成员特性对这一问题的影响。结合国情因素可发现，中国现有农村制度环境所凸显的体制性问题对农民合作社的发展明显存有一定约束，且此类体制性问题难以在短期内解决；究其原因可能是当前中国多数普通农户的自身素质尚不足以支持其较好地参与经营管理和重大事项决策，且多数普通农户选择参与农民合作社的主要目的多在于获得更多的实际经济利益，而非农民合作社管理决策权的归属以及相关机制运作是否完全符合合作组织的本质规定。

有鉴于此，中国农民合作社在发展过程中，涉及组织内部民主和效率问题处理时，可以考虑在结合地方实际情况的基础上，秉持更加务实严谨的理念，强调集体利益至上、务实重行、实质重于形式等原则，在信息公开、流程透明的基础上，基于扩大农民合作社所有成员共同利益这一原则，在组织管理决策权的归属以及相关机制运作上坚持成员大会最高决策权同理事会成员“能人治理”灵活结合，强调灵活变通，让内部机制更具张力，避免无谓的内耗，转而更加关注农户是否真正获得切实利益。此外，要重视发挥监事会在财务管理方面的监督职能，重点围绕农民合作社内部财务计划、利润分配、薪酬绩效、项目承包等展开检查，亦可考虑推行理事成员离任审计制度。

4.2 农民合作社发展动力来源

4.2.1 发挥内部“五自”功能，激发内生发展动力

综合农协在百余年的发展历程中，充分展现了自发性、自主性和灵活性，尤其强调农户的“五自”，即“自我服务、自我组织、自我教育、自我发展和自我奉献”。这有助于农户走出因受市场经济发展和城市化浪潮冲击而陷入的“原子化”孤立和封闭状态，强化了农户在农业生产经营中的横向和纵向联系，帮助农户获得了更强的胜任感和个人效能感。反观中国，由于新中国成立初期的农业合作运动未能真正发挥“五自”功能，致使其不久即陷入了利益困窘；直至近年，农民合作社本土化的探索与实践才取得了一定成果。历史已经证明，中国农民合作社在发展过程中暴露出农户对合作组织概念认识不足、本质把握不清、观念意识滞后等问题的重要根源在于农户“五自”功能的发挥受到限制。

有鉴于此，中国农民合作社在发展过程中，可以考虑着重强调内部“五自”功能的发挥，将其作为组织发展的内生动力来源。具体来看，农民合作社作为农民自发组成的互助合作组织，在发展中尤其要重点发挥自我奉献功能。如果组织成员，尤其是组织领导者缺乏互助、奉献和诚信等精神，组织发展将不可避免地陷入停滞甚至倒退；同时也应强调自我组织功能，农民合作社应完善内部治理机制，发挥会员大会、理事会和监事会的应有功能，以便更好地发挥作为农户整体代表的身份，强化同外部各经济体的沟通协调，发挥协同效应，保障农户权益。

4.2.2 完善外部制度规范，注重多元外部支持

综合农协发展至今，日本政府在重视予以政策支持、注重发挥政策的导向性和灵活性作用之外，制度规范也始终不曾缺位。一系列指导性、约束性、激励性和规范性制度的先后确立与不断完善，成为综合农协稳健经营的基石和保障，帮助综合农协走出了一条健康发展之路。反观中国，近年来，中国政府不断通过多种手段和渠道积极扶持农民合作社发展，但这些手段多属于政策层面措施，尤以财税金融政策居多，而涉及制度规范层面的措施则明显较少。相较于制度规范，政策措施的严格性、稳定性和程序性均较弱，难以有效调和某些利益冲突，解决“模糊地带”的难题，而且伴随着组织不断向前发展，这一弊端必然愈加凸显。与此同时，受中国经济社会结构“制度嵌入”这一特点的局限，规范化不足的政策措施也容易频繁导致农民合作社边界泛化，偏离发展导向。

有鉴于此，可以考虑通过优化制度环境来为农民合作社提供多元的外部支持，除继续采取政策扶持之外，可通过完善或出台更具可操作性的激励性和规范性制度，从制度规范着手引导农民合作社规范化发展。当下外部制度规范的重点是解决合作社盈利分配机制僵化、分配过程不规范以及监管职能分散、监管手段与责任错配、内外部审计制度缺失等关键性问题，这有助于消除市场各经济主体由于对制度预期存在分歧而出现的行为差异，明确各利益相关方权责和行为边界，消弭“灰色地带”。

4.2.3 聚焦“关键少数”，激活“能人效应”

综合农协较好地把握住了地方农村能人服务农村的真挚情怀和外流农村精英报效家乡的桑梓情怀，通过聘请当地农村能人或在外农村精英在综合农协内部担任职务，既增强了组织能量、提高了组织凝聚力，又解决了综合农协在推动农村经济社会发展过程中缺乏本土带头人的问题。反观中国，改革开放以来，在城镇化这股势不可挡的潮流下，农村精英和人才外流严重，在导致农村经济发展缺乏中坚力量、农村传统文化日渐式微的同时，也致使政府制度嵌入同现实农村难以有效衔接，引发农村产业危局和社会治理困境。近年来，中国政府越发重视农村发展中的人才培育和引进，多次强调发挥新乡贤在乡村产业振兴中的积极作用。相较而言，地方农村能人和外流乡村精英具有观念新、见识广、能力强等优势，是农村新兴产业技术的推广者、新生活方式的示范者和新就业机会的创造者，且多数已经积累了一定的技术经验、经济资本和社会资本，能够发挥较强的引领示范作用，是推动农民合作社发展的有力带头人。

有鉴于此，农民合作社在发展过程中，可以考虑注重农村内部“能人效应”的发挥，寻找拥有较强经济资本、社会资本和文化资本且具有一定奉献精神的农村能人或外流农村精英进入组织担任一定职务，以此来增强组织能量以及成员间的信任度、凝聚力和活力，助推农民合作社发展壮大。政府则应创新人才流动机制，积极推动外流农村精英回归与基层精英资源整合，注重加强农村能人的能力建设与成长环境营造，从技术、管理等层面强化对农村能人的培育力度，尤其是要注重弥补短板，重点强化对其进行现代经济管理技术培训；从资金、技术等层面强化对农村能人创业活动的支持，为农村能人创业创新、创造新就业机会带来便利；从组织管理和功能发挥、农业基础设施建设、政府服务等方面优化农民合作社发展的内外部环境，为农村能人融入和带领农民合作组织发展创造有利条件。有必要指出的是，政府也应重视提升农村能人的社会责任感，在强调奉献精神的同时也要求其应兼顾私人利益和公共利益的均衡，明确公私边界。

4.3 农民合作社发展目标确立

4.3.1 推进小农户现代化，助力农业现代化

综合农协充分发挥组织优势，借助规模效应增强纽带联结作用和影响力，通过整合渠道、技术、资金等资源，有效解决了农户受限于“原子化”这一客观状态而难以融入市场经济的难题，促进了资源要素集聚，推动了小农户生产经营现代化。反观中国，近年来的实践经验已经证明，在实现中国农业农村现代化进程中，农民合作社作为市场条件下农民自愿的组织形式，也是高效率、高效益的组织形式，秉承“互助合作”理念，坚持“三农”服务方向和市场经济原则，在推动小农户生产经营现代化进程中成效明显，在未来将发挥更大作用。

有鉴于此，中国农民合作社有必要继续坚持推进小农户现代化这一发展方向，通过进一步整合优化资金、人才和技术等资源，扶持引导农民合作社发展，充分发挥其组织优势，强化支农服农功能，用推进小农户现代化来带动中国农业整体现代化。考虑到现阶段农民合作社在发展中普遍面临信贷约束难题，可重点从金融支持入手，加快构建起能够凸显区域资源禀赋和产业发展特色的新型农业金融体系，如创设专为支持农民合作社发展的区域性专业化金融组织，或借助财政资金的杠杆效应来撬动社会资本，构建多方资金联动机制，破解农民合作社发展过程中面临的资金困境，以此来补足短板，提升农民合作社的“木桶容量”；亦可考虑从推广科研技术、完善产业链等角度入手，通过加大科研投入、推动设备升级、细分消费市场、完善“产地—餐桌”的全产业链可追溯系统等来强化组织整体功能发挥，打造和升级更加适应市场化经济环境的农民合作社，以助力小农户生产现代化，凝聚现代农业发展内生动力。

4.3.2 服务乡村振兴，助力乡村现代化

综合农协作为兼具地域性、社区性和综合性特点的基层农民互助合作组织，本着共有、共建、共管和共享的理念发展农业生产经营，增强农户福祉，活化农村社区，较好地解决了日本城市化进程中出现的乡村凋零和衰败问题，推动了农村振兴。反观中国，在中国经济社会中，城乡发展不平衡是最大的不平衡，农村发展不充分是最大的发展不充分。2017年10月，党的十九大提出实施乡村振兴战略，开启了新时代农业农村现代化的新征程。党的十九届五中全会作出全面实施乡村振兴战略的重大决策部署，习近平总书记明确指出，走中国特色社会主义乡村振兴道路，要走共同富裕之路。乡村振兴战略着眼于“乡村”而非“农村”，且不再提倡“统筹城乡发展”转而强调“城乡融合发展”，这表明中国城乡关系出现了历史性变革，乡村与城市将处于同等重要的战略地位且将继续保持不同于城市的独有价值，这也意味着在乡村振兴战略实施过程中，除了继续强调经济发展、共同富裕之外，将会更加重视乡村文化建设及社会进步。农民合作社作为农业经济新主体、农业生产新模式、农村经济发展新动能，能够有效带动农民增收、推动农业升级、改善农村面貌，在全面实施乡村振兴战略中必定大有可为。

有鉴于此，中国农民合作社在发展过程中，应致力于服务乡村振兴战略，助力实现乡村现代化，其应发挥自身作为“桥梁和纽带”的优势，强化内联外引，扩大多方合作，在保障农户权益的前提下联合各相关方，推动农村三产融合发展，服务农村新产业和新业态，促进农民持续增收，缩小城乡收入差距。与此同时，农民合作社也可结合地方实际和自身特色，通过强化成员间利益联结、宣传先进文化、组织敬老爱幼等互助活动来端正成员集体态度、强化成员集体意识、改善农村风气、提高乡村文明，进而实现活化乡村社会关系、激活乡村社会内生资源，助推乡村现代化。

4.3.3 关注权益保护，维护农户利益

综合农协成立以来，长期致力于维护农户权益，除在农业生产经营领域发挥统合力量以强化农户话语权外，更是善于发挥组织优势，频繁通过宣传呼吁和政策建言，督促政府制定更加公平的城乡发展政策，确保城乡居民的资源享有和机会获得均等化，有力保障了城市化进程中的社会公平，避免了城乡两极分化和社会阶层撕裂。反观中国，近年来，伴随着农业产业化的深入推进，工商业资本下乡已成常态，也由此导致单一农户和涉农企业之间资本实力不对等、市场信息不对称等情况普遍存在，并出现了部分涉农企业通过牺牲农户利益来增加自身回报的现象，而农户对此往往无能为力。历史已经证明，农村合作经济组织作为以农户为主体、自发组成的互助合作性基层经济组织，在维护农户自身利益、推动城乡差距缩小和维护乡村社会和谐等方面具有其他社会组织不可替代的优势。

有鉴于此，中国农民合作社在发展过程中，应积极发挥“农户利益代言人”这一角色，更加关注农户权益保障和农户维权问题，通过发挥自身的“桥梁和纽带”功能，积极反馈基层实际难题、传递基层农户声音，成为政府和农户之间的“传声筒”，为政府部门制定相关的农业政策建言献策，尤其是要督促政府出台相关政策以切实保障“家庭经营基础性地位”，杜绝非自愿、强迫性的土地流转以及借“集约化”“专业化”等名义侵害农户利益的现象。当农户权益面临侵害时，农业经济合作组织也应及时发挥组织优势，采取居中协商、协助采取法律诉讼等方式，积极维护农户合法权益，尽可能保护农户利益不受侵害。同时，农民合作社也要做好对相关政策执行效率的监督，扮演好政策意见反馈者的角色，及时做好政策反馈，并能够结合基层实践，对不合理的政策提出相关改进建议。

他山之石，可以攻玉。纵观综合农协百余年的发展变迁，不难发现其在日本农业和农村发展中始终扮演着重要角色。虽然此中也暴露出了一定局限，但综合农协以自身为核心发挥利益联结作用，较好地实现了农户、农业合作经济组织和政府三方共赢。从这一角度看，日本综合农协发展历程中积累的一些成功经验的确值得中国学习和借鉴，其所暴露出的问题更是值得警醒。当前中国农业发展正处于关键转型期，虽已初步形成了引导小农户走上现代农业发展轨道的基本政策框架，但仍需要一定过程和时间，农村经济社会发展不平衡不充分、多种农业生产经营模式并存将是今后一段时间的常态。理论与实践已充分证明，农民合作社能够破解小农户生产同市场有效对接的难题，有助于在城镇化进程中缓和城乡差距，更好地维护农户权益。为此，中国有必要在立足实际、全面总结和审慎甄别的基础上及时借鉴综合农协发展的成功经验，同时注意吸取负面教训，在新阶段新起点上继续推动农民合作社健康发展，为实现农业农村现代化、乡村全面振兴和共同富裕提供助力。