赵越、陆岷峰：城市资产管理公司：去行政化与市场化转型升级研究

城市资产管理公司：去行政化与市场化转型升级研究

赵越 陆岷峰

作者简介：赵越，中国核工业集团资本控股有限公司高级经济师；陆岷峰，南京工业大学互联网金融研究中心主任、教授。

引用格式：赵越，陆岷峰. 城市资产管理公司：去行政化与市场化转型升级研究[J]．农村金融研究，2022（1）：69-79．

「摘要」 城市资产管理公司作为我国地方经济发展特殊时期下产生的经济组织，在推进城市建设、拉动经济发展中发挥了极为重要的作用。伴随着改革开放的深入，特别是步入新的历史阶段，在践行新的发展理念、构建新的发展格局大背景下，城市资产管理公司迫切需要进行重新定位、赋能和转型。而市场化、专业化、数字化、低碳化、系统化作为新时期的发展目标，必须进一步深化城市资产管理公司体制与机制的改革，着力推动城市资产管理公司转型升级目标措施的实施，做强城市资产管理公司发展的支撑体系，积极创造城市资产管理公司的发展环境，以改革为抓手推动城市资产管理公司全面市场化转型，让其在新的历史条件下在促进地方经济发展中发挥新的功能。

「关键词」 体制改革；城市资产管理公司；市场化经营；转型升级

引言

城市资产管理公司是在地方经济发展到特定历史时期，面临地方财政财力供给不足、城市建设加快带来的资金巨大缺口的背景下而生的，本来是为了解决少数地方建设资金一时的困境，后来逐步发展成为地方城市建设资金融通的主要渠道之一。截止到 2021 年 5 月，全国共有融资平台 11477 家，其中省及省会城市约2500家左右、省辖市约6000家左右、县级（含）以下约有2700家左右，全国城市资产管理公司截至2021年4月19日，共发行城投债存量有14409只，存量规模合计约11.57万亿。可以说，地方城市资产管理公司已经成为地方国有企业、地方城市发展建设、地方经济活动的重要有生力量，也成为未来经济高质量发展的重要经济主体。

城市资产管理公司在当时的历史背景下已经完成了特殊的历史使命，尽管近年来城市资产管理公司随着内外部环境的变化而不断进行自身变革，然而，站在“两个一百年”历史交汇点上，面对百年未有之大变局，结合“十四五”规划以及2035年远景目标，城市资产管理公司的历史定位需要重新确定。特别是随着数字经济的发展、“双碳”目标的提出，城市资产管理公司必须进行一次新的变革。

目前，城市资产管理公司已经积聚了巨额的地方国有资产，同时也背负了巨额的金融债务，承担了城市建设发展的重任。因此，城市资产管理公司如果不转型、不改革，有可能成为系统性金融风险的触发点，加之当前各地城市化进程加快以及城市群、都市圈的建设需要，仍迫切需要城市资产管理公司不负使命，继续前行。未来，城市资产管理公司向何处发展？城市资产管理公司实现目标的模式、路径如何选择？城市资产管理公司多年积累的问题应该采取什么样的化解方略？等等。所有这些问题都迫切需要理论上的研究成果作指导，从而让城市资产管理公司在新时期发挥更大的作用。

文献综述

（一）城市资产管理公司的历史贡献与评价研究

多年来，理论界与实务界对城市资产管理公司的评价不一。主流观点对其作出充分的肯定，陆岷峰（2021）认为城市资产管理公司为地方的经济建设特别是城市建设做出巨大贡献，不仅短时间内完善了城市发展功能，增加了吸引内外资产的磁性，而且还探索出了城市市场化经营新路径，为国有资本的保值增值拓展出新的路径。同时，还培养了一批城市资产经营专业干部队伍和人才，积累了公司化运营城市建设的经验。有一种观点认为城市资产管理公司功过皆有，徐阳洋（2021）认为城市资产管理公司利多弊少，城市资产管理公司虽然为城市的加速建设、提振地方经济的发展、增强地方经济的竞争能力发挥了积极的作用。但是，由于城市资产管理公司在发展初期，没有成功的经验与模式，特别是管理制度不完善、不成熟，少数地方过度负债，挤占信贷资源影响实体经济的支持力度，支出的非规范性等等都给地方经济的稳定发展埋下了很大的隐患，但总体来讲，成绩大于不足。还有一种观点是对城市资产管理公司模式的彻底否定，欧阳文杰（2021）认为评价一项事物正确与否的关键标准在于其性质是否符合现行法律或经济规律，政府融资平台的实质是地方政府通过各种形式的资产管理公司完成了财政透支银行信用行为。城市资产管理公司实际上起到了平台或中介的作用，将政府未来可能的收入提前消费、支出。而地方财政向银行透支在理论上属于管理的红线，因此，存在基础违规违法。事实也证明，现在有些地方城市资产管理公司不是靠经营的现金流维持生存，而是靠举新债还旧债，财政仅仅支付利息，如要还本也许是几十年以后的事，对地方经济的稳定健康发展带来极大的不确定性。

（二）城市资产管理公司存在的问题研究

城市资产管理公司的历史贡献是客观的，分析城市资产管理公司存在的问题并不是对其本身的一种否定，而是如何从已经暴露出来的问题，找出根治的方法，选准其转型的重点。关于城市资产管理公司存在问题的研究，王婷婷（2021）认为城市资产管理公司之间差异性较大，经济发达地区，由于财政家底厚实，其偿债能力也相对较强，但有些经济欠发达地区，或负债率过高的企业，或没有支柱项目作支撑，形不成现金流收入，完全依赖财政还款，因此，严格来讲这类城市资产管理公司早已资不抵债。徐阳洋（2021）认为城市资产管理公司虽然形式上是公司，但实质上是一个准行政机构，行政化程度太强，但又没有行政化的支出约束。本来财政性资金的支出具有很强的计划性及约束力，而城市资产管理公司的资金虽然最终财政是付款人，但在支出过程中往往是极少数领导或个人说了算，形成既成事实的支出，倒逼财政负担，且城市资产管理公司的工作人员大部分还是兼职或公务员身份，市场化程度极低。陆岷峰（2021）认为城市资产管理公司专业化程度较低，一是公司没有相应的核心技术或核心竞争力，基本是靠政府吃饭；二是管理人员专业化水平较低，市场适应能力差；三是没有形成专业化的经营和管理模式，公司名称虽然多种多样，但其实质内容基本大同小异，主要目的就是如何想办法从市场融到资金。

（三）城市资产管理公司转型升级的基本原则的研究

原则是决定事物发展的基本规则。关于城市资产管理公司改革及转型升级发展的基本原则，陆岷峰（2021）认为必须坚持中国特色社会主义市场经济这一基本原则。就是要充分体现价值规律、市场竞争规律等，充分运用现代经济制度、手段、方法来发展城市资产管理公司，而不应当过多运用行政手段干扰城市资产公司的经营。要发挥市场机制在城市资产管理公司经营中配置的基础性和主导性作用。徐阳洋（2021）认为必须体现城市经营的特点，充分发挥已有的优势，体现专业化的水平，城市资产的经营有其规律性。城市是这类公司的前置词，城市建设、发展与其他的经营主体运行方式、管理要求等诸多方面是不同的，因此，城市资产管理公司的经营必须体现城市的属性，要充分体现城市建设的特质与要求，这是城市资产管理公司的核心竞争优势，也是有别于其他企业的本质特征。周军煜（2021）认为必须紧跟数字经济发展的脉博。数字经济是我国社会主义市场经济特殊的表现形式，对社会经济活动是基础性、全面性的影响，所有的经济活动必须实现数字化，无数字不经济的现实越来越明显。城市资产管理公司的转型发展也必须体现数字化的要求。汪祖刚（2021）认为必须呼应并助力“双碳”目标的实现。2030和2060年分别实现“碳达峰和碳中和”的目标是我国对世界的庄严承诺，具有十分强的刚性特征，作为地方经济中国家队的城市资产管理公司的一切经营行为必须符合低碳发展的要求，因此，在转型升级过程中需要将“双碳”目标下的措施嵌入到城市资产管理公司发展的所有行为当中。

（四）城市资产管理公司的出路研究

关于城市资产管理公司的出路，理论界特别是实务界都在进行探索，有些公司已经成功转型，但大多数公司仍处于维持生存与转型升级的纠缠之中，其根本原因在于转型的条件不具备，转型目标不明确，措施不清晰。目前关于城市资产管理公司转型基本思路的主要观点包括：陆岷峰（2021）认为必须对现有所有城市资产管理公司实行真正的、完全的公司化改造。公司化改造要将城市资产管理公司完全推向市场，公司的考核薪酬、人员性质、高管选用、管理决策等等都交给市场来解决，特别要取消行政级别，淡化行政特征。徐阳洋（2021）认为要形成城市资产运营的主营业务，不断增加现金流，真正实现企业化经营。现在有些公司通过注入无法流动或变现的资产，或美化会计报表，或通过形式合法的手段增加现金流，目的就是提升融资能力，这种方法实质是治标不治本，做真的假账，不是从根本上实现转型升级，而是骗取更多的信用，以支撑过去的债务，属于饮鸩止渴，后患无穷。陆岷峰（2021）认为必须完善公司治理体系。现行的地方城市资产管理公司虽然形式上有“三会一层”，实质上是行政权力在不同群体、不同管理者的分配，还不是真正意义上的现代企业制度，有形而无神。因此，城市资产管理公司的公司治理必须依据现代企业制度，各司其职，各尽其责，形成互相制约、互相支持的治理体系。周军煜（2021）认为应当将城市资产管理公司全部纳入地方国有资产管理体系，不能游离在国有资产管理体系之外，成为一种享有特权的特殊企业。而且国有资产管理部门多年来也积累了丰富的国有企业管理经验，形成了较为成熟的改革、管理模式，便于使这一部分特殊的地方国资企业能尽快地融入到国有企业生态体系当中，从而促进其健康成长。

综上所述的研究结论：1.对城市资产管理公司的评价需要有科学的历史观。城市资产管理公司是我国特定历史时期所产生的特殊的经济组织形式，曾经为地方经济的基础设施建设、推动地方经济的发展、调动地方经济发展的积极性发挥了特殊的作用。当然，发展中也存在若干个无法回避的问题，诸如有些地方只成为地方政府融资平台等。2.随着时间的推移，地方经济特别是城市的基础设施建设已经取得阶段性成果，其融资功能也在淡化，可能引发的系统性风险亟待化解，在此背景下，城市资产管理公司迫切需要探寻新的发展路径与生存模式。3.城市资产管理公司虽然形式多样，但是基本的核心特征大致相同，即地方政府控制、国有企业性质、以城市建设服务或以城市运营为主，因此，城市资产管理公司的转型升级的基本目标与路径基本一致，发展的思路也大致相当。4.城市资产管理公司转型升级的关键在于目标的选择，而目标又取决于城市资产管理公司内外部环境及本身的优劣势等因素，从当前的研究成果来看，市场化、专业化、数字化、低碳化、系统化构成了所有城市资产管理公司转型升级的主要目标，一切改革措施与模式均应为这五大目标服务。

现行的研究成果对城市资产管理公司目前存在的问题分析得较为透彻，对其历史作用也做出了较为客观的评价，但对城市资产管理公司的下一步出路特别是在具体方法探寻上仍显方向不明、措施不力、科学性不够、市场化体现不充分，有些措施实质是治标不治本，与当前新的国内外经济环境不相协调，缺乏城市资产管理公司转型发展的系统性、逻辑性。

文章的创新点在于必须淡化城市资产管理公司的行政色彩，完全按照市场规则对城市资产管理公司进行运行。城市资产管理公司是特定历史条件下产生的，具有特定的历史责任与义务，将来仍然要承担起所在城市的公共基础设施的建设，有些甚至是要承担一定的公益性项目，必须对城市资产管理公司进行准确的定位；城市资产管理公司最终目标一定是市场化的企业，而实现这一目标，必须顺应城市资产管理公司发展的历史逻辑，既尊重历史现实，又响应现代化企业目标，对城市资产管理公司适时进行深度改革，提升城市资产管理公司的专业化水平，构建具有地方特色的城市资产管理公司新时期发展的新模式。

新时期城市资产管理公司发展的路径

城市资产管理公司是我国特定历史条件下产生的特殊的经济群体，目前已经成为地方城市经营、地方国有企业的重要有生力量，但由于多种原因，还承担着较多的地方政策性职能，离一个完全市场化的国有企业还有较大的差距。因此，本着问题导向、目标导向、可持续发展导向的原则来构建城市资产管理公司的发展机制，首先要通过改革，改掉不适应城市资产管理公司市场化发展的体制与机制，为城市资产管理公司的顺利转型扫清前进中的障碍；通过明确新时期城市资产管理公司转型目标，确定科学的实现转型的具体思路与措施；通过积极改善其市场化的环境，为城市资产管理公司的可持续发展打下牢固的基础。从而从体制（发展障碍）、机制（内生动力）、环境（外部条件）三个维度构建城市资产管理公司健康成长、提升核心竞争能力的条件。

（一）深化城市资产管理公司管理体制的改革

改革是城市资产管理公司实现转型升级的重要手段，但转型升级并不是改革的全部内容，改革侧重于城市资产管理公司内外部体制与机制的重塑与完善，解除发展中的各种障碍，为发展提供体制上的保障，而转型升级则侧重于城市资产管理发展目标以及实现目标具体措施的选择。因此，就城市资产管理公司的发展而言，改革应当作为第一抓手。

1.实行政企分离，推动城市资产管理公司完全市场化改革

一是要割断城市资产管理公司与政府的行政上下级管理与被管理的关系，将城市资产管理公司视同市场一般性国有企业管理，实行同等的国有企业管理方式，坚决取消城市资产管理公司行政级别。二是严禁政府对城市资产管理公司的日常经营活动进行行政干扰，政府的职责是定方向、提要求，让城市资产管理公司独立自主决策。三是要发挥市场的基础性作用。政府可通过财政、价格、金融等多种手段，运用市场机制，构建城市资产管理公司发展的动能与约束机制。四是用市场价值规律等来界定政府与企业的关系。要通过竞争、优胜劣汰机制解决城市资产管理公司的发展动力，确立城市资产管理公司独立的法人主体地位。五是政府要用价值管理保持国有资产保值与增值，让国有城市资产完全作为一种市场要素来进行生存与发展，不限制其具体的经营行为，只要符合政府战略目标、国家法律规定，一切行为由公司自主决策，政府只履行出资人的责任。六是要与国有企业三年改革方案保持一致，在一些方面城市资产管理公司要走在改革的前列，有些方面改革的力度还要更大。

2.完善公司治理体系，坚持党对城市资产管理公司的全面领导

这实际上是国有企业管理体制改革的大问题。同所有国有企业一样，城市资产管理公司虽然形式上有“三会一层”的现代企业治理形式，实质上所有的高级管理人员都是政府的工作人员，谁都不是资产的所有者，全部是国有资本的代理人。因此，在这种基础上设计的公司治理结构，高管人员互相之间起不到真正意义上的互相制约、监督以及科学决策的作用。因此，强化城市资产管理公司的治理必须强化党对城市资产管理公司的全面领导。一是重大事项决策须实行党委前置审批，确保重大事项充分体现党的原则、宗旨；二是党委书记与董事长宜一人担任，确保党的思想能从最高层得以体现与实施；三是对城市资产的内设机构及分支机构原则上也要有党的领导干部担任，从组织体系上确保党的意图得以落实；四是要坚持党管干部的原则，有些城市资产管理公司的党委实质上放弃了党委的政治核心地位，因此，党委必须坚持党管干部的原则，坚持党管干部、党管人才，保证城市资产管理公司队伍政治上的纯洁性，行为上与党的要求的一致性，保持城市资产管理公司正确的经营理念、方向与行为。

3.探索所有制改革，积极推进混合所有制

城市资产管理公司属于国有企业，但现实情况的薪资等政策却不利于城市资产管理公司的经营与发展，因为国有性质，公司的主要负责人基本是委派制，高管人员的薪资基本实行了限薪政策，这在一定程度上是合理、合规的。但这也严重影响了国有企业管理者创新发展的积极性。解决这一问题的根本办法就是要通过所有制结构的改革，推进混合所有制，才能解决由于纯国有带来的一系列的问题。通过引进战略投资、民营企业、外商投资者以及高管层参股等等，形成城市资产管理公司多元的所有制结构，按照市场规则来确定企业管理人员及员工的薪资标准，形成与其它企业具有同等竞争能力的薪资体系。同时，通过混合所有制改革，也有利于形成股权的有效约束，便于加强城市资产管理公司的管理，提高决策科学性及其效率。

4.立足可持续发展，构建城市资产管理公司科学的考核指标体系

考核导向对城市资产管理公司的发展至关重要，一方面要科学设置考核指标体系，突出经营业绩，而不是政治或过程业绩，指标设计要处理好局部与整体，近期与长远利益的关系，体现可持续性发展的要求，体现企业发展机制与体制的构建，考核企业的生存能力与核心竞争能力的增长情况。另一方面要加大考核力度，对于出台的考核办法一定要实行刚性管理，实行严格的奖惩措施，不能将考核流于形式，考核结果不仅仅与企业整体有关，还要与高级管理人员个人、员工个人及资源配置等结合起来，形成有效的考核导向及约束。

5.实行职业经理人制度，推进高管人员管理的改革

实践证明，在同等环境、条件下，企业之间经营成果的差异很大程度上是经营管理者水平之间的差异，不同的管理者其战略思维、发展思路、管理效能、市场敏感度都是不同的。因此，城市资产管理公司的改革必须做好高级管理人员任用的改革。基于城市资产管理公司经营的专业性，高级管理人员宜实行职业经理人制度，切实改变由政治家选企业家，由少数人选少数人的现象，而要改为市场选少数人。当前，城市资产管理公司的管理者实行的一般略高于机关工作人员的薪水制度，管理者的责任与薪资很匹配，影响其工作的积极性，主观能动性发挥不够。因此，通过实行职业经理人制度，高级管理人员能上能下，能进能出，薪酬也同样能高能低。为了有效地约束职业经理人的行为，可以通过期权、薪酬延期支付等形式，规范职业经理人的行为，使其发挥的作用最大化，而行为合理化，经营成果化。

（二）推动城市资产管理公司转型升级目标与措施

城市资产管理公司转型升级是一项规模宏大的系统性工程、常态化工作，转型与升级两者其实是不可断然分开的，转型主要是确定方向，升级主要是提升质量，是先转型还是先升级，不同的企业选择的策略是不一样的。地方资产管理公司尽管形式多种多样，但其实质或根本性特征基本相同，都属于地方国有企业，并且以所在城市作为主要的服务对象，实质是一个地方国有企业在新的历史背景、新的发展格局下，选择什么样的发展思路，或者适应什么样的发展要求。转型升级要求城市资产管理公司不断根据内外部环境的变化，进行市场的准确定位，确定发展目标，选择发展措施，持续提升公司的发展能力和竞争能力。当然，在不同的时期和背景下，转型升级的目标与对策是不相同的，但总体上来讲是一个不断从低级发展向高质量发展的过程。

1.明确当前城市资产管理公司转型升级的发展方向与目标

步入新的历史阶段，践行新的发展理念，构建新的发展格局，特别是“十四五”战略规划、2035年远景目标确定后，站在“两个一百年”的历史交汇点上，我国的经济发展模式越来越清晰，即构建中国特色的社会主义市场经济成为所有经济活动主体的目标。同时，数字经济的快速发展已经成为所有行业与企业绕不过的门槛，而“碳达峰、碳中和”的“双碳”目标的提出及其刚性特征，使得所有行业、企业必须成为低碳经济的建设者。城市的建设与维护或城市的运营是具有系统性、专业性的。因此，城市资产管理公司作为我国地方经济发展中的重要主体之一，不难看出市场化、专业化、数字化、低碳化、系统化将成为城市资产管理公司当前及今后一段时间的转型发展目标。所谓市场化就是城市资产管理公司完全按照市场一般的企业进行管理；所谓专业化是指城市资产管理公司群体，需按照城市建设与发展的要求，主要致力于城市发展的交通、水利等专业化的公司；所谓数字化就是城市资产管理公司一方面要提升自身的数字化水平，另一方面要推动服务对象及关联企业的数字化；所谓低碳化就是城市资产管理公司要成为低碳经济发展的领先者。数字化与低碳化意味着城市资产管理公司需按照这两个要求或原则对企业的所有流程、行为重新进行一次再启动，以符合这两者要求；所谓系统化是指城市资产管理公司组织体系要能满足城市发展需求，机构间互相补充，各有重点，同时要有战略规划，形成系统性发展思路。

2.多管齐下强力推进城市资产管理公司转型的具体措施

城市资产管理公司的转型目标是多维度的，正是因为多维度的目标，加上城市资产管理公司的内外部环境的界定，从而格式化城市资产管理公司的发展模式与路径。当前，城市资产管理公司的转型需要按照这“五化”目标来设计实现路径，推动城市资产管理公司的健康发展。

（1）走市场化道路，促进国有资本保值增值，不断提升其市场竞争能力。城市资产管理公司的发展赛道相对独立甚至唯一，如何在这个赛道上实现真正意义上的市场化经营？第一，要坚决按照市场规律要求来理顺政府与城市资产管理公司的关系。划清政府与国资平台的界限。政府更多的精力用在制定规则、规范，引导城市资产管理公司的经营行为，政府对城市资产管理公司的影响主要通过市场手段来实现，有形的手发力时要作用于所有的市场要素，而不仅对城市资产管理公司。第二，要坚决按照市场规律，实行优胜劣汰机制，打破国有企业不可退出市场的神化，打破城市资产管理公司各种债务的刚性兑付，发挥市场的约束作用。第三，要构建平等的市场竞争环境。要让城市资产管理公司同所有的市场微观主体一样，参与城市经营活动的竞争，在竞争中不断提升城市资产管理公司的市场适应能力。

（2）走专业化道路，提升城市资产管理公司专业化水平，培育其核心竞争力。城市资产管理公司的运营具有很强的专业性，细分到各个子行业更是高精尖技术的运用与竞争。因此，城市资产管理公司必须是带有极其专业色彩的公司。第一，要明确本公司的市场专业性质与定位，尽可能是细分的子专业的龙头企业，当然也不排除部分城市资产管理公司发展成为综合性经营公司。目前城市资产管理公司主要有城市建设、水利、农业、交通、文化、教育等专业公司。第二，要成为高科技含量的公司，即城市资产管理公司的生产要素、手段、工具须是行业中最高规格、最顶尖的产品。第三，要有高素质的城市资产管理人才和专业人才队伍，要集聚行业最优秀的人才，当然也可以是最优秀的社会专业人才的集中集合运用地。

（3）走数字化道路，发挥最先进技术在城市运营中的作用，不断优化公司的经营模式。数字经济是中国特色社会主义市场经济发展到特定阶段的特殊发展形式，以大数据、区块链、人工智能等核心技术运用为主要特征的数字化，是所有的社会经济组织必须经历的过程，数字技术不仅对城市资产管理公司的管理模式、风险防范、成本控制、经营决策产生根本性的影响，而且也是新的历史阶段企业进行竞争的最主要的手段与工具。城市资产管理公司由于成立时间相对较短，数字化程度还不是太高，所以要加快数字化应用。第一，要树立数字化意识，提高对数字化应用的积极性；第二，要借助政府优势，将数字工具完全嵌入到公司的所有经营流程中，提升公司的数字基因；第三，要积极构建线上平台，推进公司业务平台化，打通公司发展所有有关联的数字信息通道，不断提升决策的科学性、经营效率等；第四，要结合城市资产的特点，构建城市资产管理公司数字化经营模式，不断提升城市资产公司数字化经营水平，增强其核心竞争能力，将数字化作为公司实现新突破的重要手段，将数字工具作为营销客户、强化合作、管控成本、防范风险、科学决策的最主要的手段。

（4）走低碳化道路，响应最新的国家战略要求，在新的经济赛道上发挥新的优势。以“碳达峰、碳中和”为目标的“双碳”目标的确立，不仅提出低碳经济发展的具体质量要求，而且提出刚性的时间安排，对于所有的企业都是一次新的大考，发展低碳经济城市资产管理公司也不例外。城市资产管理公司走低碳化道路，第一，要认真研究“双碳”目标实现过程中给城市资产管理公司带来的新机遇，要成为低碳经济发展的受益者；第二，要对存量的业务进行低碳化的改造或改良，争取做低碳经济发展的贡献者；第三，要积极利用碳交易市场，捕捉信息，及时调整业务发展结构；第四，要通过碳排放的情况分析，加强企业的管理，优化产品结构，要大力发展绿色城市资产业务，强化绿色产业和产品的底色。

（5）走系统化道路，处理好城市资产管理公司与其他市场主体的关系，营造良好的发展生态。未来经济的发展，更加注重企业个体与整个发展生态的和谐与协调性，良好的发展生态有利于个体的健康成长。因此，城市资产管理公司的发展离不开当地良好的发展生态。第一，要完善城市资产管理公司本身的组织管理体系，无论是集团制还是分支机构模式，都要本着高效控制的原则来设计；第二，是要打造公司间横向的组织管理体系，形成业务上相互补充的协调的组织体系；第三，是要打造供应链业务体系，构建以城市经营为源头的供应链业务，形成有效的价值链。

3.提升城市资产管理公司的业务发展能力

城市资产管理公司在发展目标准确，思路正确的前提下，其成长性关键在于公司发展能力的强弱上，从当前城市资产管理公司群体现状来看，重点要做好五大能力的提升。

（1）制定科学的发展规划，提升公司的愿景选择与前瞻能力。城市资产管理公司的规模在地方企业中一般属于规模较大群体，其发展战略科学与否对其能否成功发展的重要性尤为突出。因此，科学地对城市资产管理行业未来发展趋势进行预测，有利于公司发展能永远站在正确发展的一方。城市资产管理公司积极做好战略规划，精准进行市场定位，选准企业的发展目标，必须科学、客观分析城市资产管理公司所处的内、外部环境及其发展的优劣势，立足于现实情况，瞄准未来的发展趋势，确定公司的发展措施。当前，可以更多的关注数字经济、科技创新、新能源等，投资一些新的有潜力的企业。要不断提升战略规划的跟踪、完善、评估工作，只有保持规划的科学性才能保证发展的正确性。

（2）构建灵活多样的发展模式，提升公司的市场应对能力。目前，国内外经济都面临着极大的不确定性、复杂性，因此，能否应对市场的这种情况，关键在于公司的市场化经营模式能否形成，即经营模式要能够精准地判断市场的需求与热点，具有很强的市场敏感度；要能对公司可能面临的窘境有适当的应对方案，要构建完整、多元的发展与风险预警体系，实时地对公司发展中潜在的风险点与风险源有个准确的定位；要构建市场化的经营发展模式，不断提高数字化经营管理水平，要通过数字化提升业务经营的智能化水平，充分发挥地方资产管理公司的多元化、综合化、专业化、线上化发展优势。

（3）灵活运用金融手段，提升金融机构和金融工具选择与应用能力。城市资产管理公司融资不仅规模特别大，而且时间一般相对较长。因此，选择合适的金融机构与金融产品对于城市资产管理公司的可持续发展十分重要。一是城市资产管理公司不能仅仅选择一家金融机构合作，而应该以一家为主，多家金融机构共同合作，不断拓展融资渠道；二是融资方式上不仅仅是间接融资，还要积极通过资本市场上的股票、债劵等间接融资来增加资金来源；三是融资工作除了较多的贷款、债券外，还可以通过票据等工具拓展融资方式；四是除了外源性融资外，还要不断增加公司的资本积累，提升资金的自给能力，通过强化内部资金管理，提升内部资金的运行效率，相对减少外源性融资的需求。

（4）不断完善经营机制，提升公司自身持续发展能力。要避免目前经营过程中的短期行为，提升可持续发展能力，要切实避免有的城市资产管理公司通过美化会计报表，做“真的假账”等行为，增加所谓的现金流，从而提高市场的评级等级，以获得更多的新融资来维持生存，显然这种繁荣是没有成长的基础，迟早会出现债务的危机。因此，保持城市资产管理公司的可持续发展，还是要不断地增强自身的生存与市场发展能力，提升经营成果对公司的贡献度。坚决避免靠借新债还旧债，借新贷还旧息过日子的现象，通过城市资产管理公司实体经营、投资发展、产业经营等来增加实实在在的收入，通过经营性利润来逐步偿还存量债务。当然，这并不意味着要将公司所有的债务清零，而是将城市资产管理公司的资产负债水平保持在一个合理的水平之内。

（5）切实加强内部控制制度，提升公司的风险防范与化解能力。城市资产管理公司除了市场经营风险外，过重的债务风险是各家城市资产管理公司面临的最大的问题，为切实化解好存量风险，控制新增风险，城市资产管理公司一是要加强公司治理，要切实加强党对城市资产管理公司的全面领导，要实行真正意义上的“三会一层”制度，明确“三会一层”的各自责任及奖惩措施，尤其是重大经营决策除了党的管理层决策外，还要请专业的机构进行咨询梳理，要切实加强对公司制度的资金、物资流转的控制；二是要有强烈的风险意识，明确责任体系；树立风险管理成本的概念，控制住风险就是创造效益，要通过公司内部的严格的责任体系的建立，将各类风险消灭在萌芽状态；三是要准确对各类风险进行判别，要对公司的存量风险有精准的评估，对新增风险的可能性进行充分的认识，对各类风险实行分类管理；四是要构建各类风险预警机制，通过预警体系的建立，及时发现各类风险点与风险源，做到以风险预防为主；五是要设计各类危机应对方案，特别是融资方案，保证各类债务清偿，严防声誉风险。六是要加强公司的积累，不断补充资本金，扩大抗风险的能力。

（三）积极创新城市资产管理公司发展的环境

必要的外部环境是城市资产管理公司快速转型升级的外部原因，也是最基本条件。环境的创造是城市资产管理公司成功转型的最后一公里，适当的环境有利于加速或推动城市资产管理公司的转型升级。

1.科学设定城市资产管理公司转型升级的过渡期

城市资产管理公司从融资平台到完全市场化必须有一个过渡期，这个过渡期要通过精准的测算得出具体的时间安排。要通过对城市资产管理公司资产负债的现状，特别是债务结构、资产运营效益预测等，通过划清平台政府应当承担并支付的财务责任，通过分账制方式，进行综合测算，倒推出具体的完全市场化的时间表。因此，必须以特定的时间点，对城市资产管理公司进行全面的清产核资，算清政府、企业各自的经营责任，按市场化的原则，得出企业完全脱离政府的时间表。当然，也能以债务形式，将政府债务借贷化，将政府与城市资产管理公司的关系完全以一种借贷关系给予固化，这样，城市资产管理公司可以完全按市场化规则来进行经营与管理。通过过渡期的设定，有利于城市资产管理公司平稳过渡。当然，不同的地方由于不同的财力、不同的债务，不同的企业等会有不同的过渡期，在清晰的政府与企业的财务脉络支撑下，城市资产管理公司可以有明确的发展线路图。

2.主动提供各类增信与发展便利

初始的地方资产管理公司的信用完全由地方政府兜底，但是，随着市场化的推进，地方资产管理公司将作为独立的市场法人主体来承担有限的社会与经济责任。但由于其产生背景的特殊性，同时又由于其政策性业务完全退出需要一个过程，完全以市场手段来界定与政府的关系尚需时日，且还要根据各地方经济承受化解能力，要有个时间化解、脱钩的顺序。因此，地方政府对城市资产管理公司的背书也是要逐步、有序的推进，特别是对于高杠杆的城市资产管理公司，更要慎重处理，要根据政策性业务的退出进度安排城市资产管理公司的市场化进程。地方政府对于城市资产管理公司债务中属于地方政府使用的政策性融资必须百分之百地提供信用背书，承担清偿责任，为城市资产管理公司的转型提供必要的市场环境，特别是在转型初期阶段，地方政府还要给予一定的政策扶持和信用及发展上的便利。诸如发债担保、地方金融机构的支持等等。

3.充分发挥政府经济手段的调节与促进作用

一是要充分发挥财政贴息作用，运用贴息杠杆引导更多的资金流向城市建设。二是要不断优化减费让利措施，增加城市资产管理公司的资本积累。三是要充分发挥价格的作用，对于商业性的城市服务要推进其市场化，要符合价值规律要求，而对于公益性的城市服务，财政要通过适当的渠道让从事这一部分城市发展服务的城市资产管理公司能获得同等投资回报或更多的收入回报。逐步形成以市场化手段为主的推动城市运营的新模式。

4.大力发展服务城市资产管理公司的第三方专业机构

城市资产管理公司是较为典型的从行政性融资机构转型而来的企业，对城市资产的市场化运营是一个全新的课题，在理论与实践上并没有较为系统的专业理论体系作指导，基本上属于在实践中不断探索与完善。因此，城市资产管理公司的专业化经营迫切需求专业机构的指导，一是要搭建城市资产管理公司行业协会等平台，让城市资产管理公司有交流与学习的机会，通过各类平台间的交流加强业务的合作与提升，引导其以最快的速度融入到市场经济大潮当中。二是要大力发展对口的咨询机构，培养专业人才，加强校院企、产学研的联合，增加对城市资产管理公司专业化经营等课题的研究，并将成果及时转化为发展的动能，对于各城市资产管理公司的转型方案要有专业性公司和人才提供相应的专业指导，避免转型中多走弯路。

结语

总体上看，城市资产管理公司目前已经成为地方经济发展中一支很有影响力的生力军，更是各地城市经营的主体力量，承担着政策性与商业性的双重职能。随着城市资产管理公司政策性职能的彻底分离，其市场化的程度在不断提升，将会成为具备一般性国有资产公司特征的企业主体。伴随着国有企业三年改革方案的实施，城市资产管理公司也将成为国有企业群体中一支新的价值创造者，而随着市场经济的发展，城市资产管理公司转型升级的力度加大，市场基本规律对这一群体的影响与调节力度也会加大。面对复杂多变的经济形势，日趋严格的金融监管政策，历史带来的非市场因素的惯性影响，城市资产管理公司只有负重前行、深化改革、持续推动转型升级，才能成为各级地方政府中实现“十四五”战略规划、2035年远景目标最重要的抓手和力量之一。

原文载于《农村金融研究》2022年第1期

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