笔谈｜刘西川：中国合作金融发展面临的困境与展望

【编者按】2022年2月28日，中央全面深化改革委员会第二十四次会议审议通过《推进普惠金融高质量发展的实施意见》，提出要“有效发挥商业性、开发性、政策性、合作性金融作用”。本期聚焦“合作性金融”这一农村金融领域的经典话题，邀请多位知名专家撰写文章，纵论新时期农村合作金融健康发展，以飨读者。

中国合作金融发展面临的困境与展望

刘西川

作者简介：刘西川，华中农业大学经济管理学院教授。

引用格式：马九杰，何广文，汪小亚，张照新，孙同全，刘西川. 新时期农村合作金融健康发展笔谈[J]．农村金融研究，2022（3）：08-20．

2022年中央一号文件对合作金融与信用互助只字未提，再次表明政策层面对合作金融的谨慎态度，与社会各界要求立法、要求政策支持合作金融和农民信用互助的呼声与期盼形成了鲜明对比。本文的目的之一，就是希望大家能放下情绪上的争吵，回归理性的思考，揭示中国合作金融当前面临的现实困境和认知障碍，积极把握好中国合作金融发展的历史机遇。

（一）中国合作金融发展面临的现实困境

合作金融组织是指，在有限的范围之内，由成员入股出资，然后通过成员间经济产权关系将资金配置给有需求的成员。合作金融的本质是金融，在有限的范围内要能有效配置资源，即将金融资源配置给最有效的项目、最有竞争力的成员客户。合作金融与商业金融（如商业银行）的不同之处在于，商业银行配置资源是针对整个市场或某个地区的市场，而合作金融则仅限于成员之间，显然，合作金融所遴选出来的项目仅在局部范围内是有效的。

合作金融的目标是服务成员，简单地讲，成员参与合作金融组织，出资者获得的收益率要高于将钱存在银行的收益率；而贷款者的贷款利率则要低于商业银行的贷款利率，即存贷利差小。存贷利差小的原因在于，合作金融组织拥有独特的产权制度安排、风控机制及组织结构。这些制度安排表明，合作金融组织的实际运行都是由成员自己来维持的，且不需要支付较高的工资，其中最为关键的风险管理要依靠成员之间的担保来完成。相比之下，合作金融组织不需要像商业银行那样给外部股东和高管团队较高的分红和回报。

探讨中国合作金融发展问题，有三类重要组织形式无法回避。第一类是农村信用合作社；第二类是农村合作基金会，它们均曾因探索自愿、互助、互利、民主和低盈利性的农村合作金融制度被寄予厚望。到如今，这两类组织的历史命运迥异：诞生于上世纪50年代的农村信用合作社，历经多次改革，其经营模式日益偏离合作金融原则，最终向商业银行改制；而发起于上世纪80年代末，倡导合作、互助的农村合作基金会，在政府的推动下纷纷成立，随着其经营活动的展开，农村合作基金会逐渐偏离其政策初衷，于是在上世纪末国务院下令关闭了所有合作基金会。第三类是“合会”，它作为非正规合作金融组织存在于农村地区。正视这三类组织的过去对于把握中国合作金融组织性质演变过程及其原因是极为重要的，这些内容同时也是探索新型合作金融组织模式的宝贵财富。

各地对合作金融组织形式的探索和创新从未停止过，不同形式的合作金融组织层出不穷。目前大约有五种类型：第一类是由银监部门批设的农村资金互助社；第二类是由农业部门推动、依托农业专业合作社而建立的农村资金互助合作社（也称为合作社内部信用合作）；第三类是由供销社创办或领办的农村资金互助社；第四类是由扶贫办和财政部门联合开展的村级发展互助资金试点；第五类是农民自发形成的农民资金互助社，这些组织在江苏和浙江等地比较常见。客观地讲，上述几种类型的组织发展得较快，但大股东侵占小股东权益、违规操作、高息揽储、跑路等不规范现象也时有发生。

在合作金融组织发展过程中，大股东模式以及非法吸储和集资、跑路等现象让人对其存在的必要性产生了质疑。所谓大股东模式，是指合作金融组织中最重要的权利——剩余控制权掌握在发起人手中，即在入股、决策和收益分配方面，大股东都占了大头。大股东模式中的“一股一票”有其合理性，即为了解决公平问题，从贡献和风险责任方面来讲，应给大股东更多的剩余控制权。而大股东模式在“一股一票”的实施过程中出现了问题，大股东掌握了组织的剩余控制权，其权利远远大于与其出资相对应的风险能力。所谓非法吸储和集资等，主要表现在两个方面：一是有些合作金融组织游离在制度之外，处于“灰色地带”，用调剂资金或者流动股这类标签来掩盖存款性质，其合法性和透明性都值得怀疑，存在被取缔的风险；二是有些合作金融组织在利益驱动下，主动铤而走险，高息揽储。这两种情形都暴露出制度设计方面存在的缺陷，即投资者利益并未得到有效保护。

（二）中国合作金融发展面临的认知障碍

当前合作金融发展遇到的障碍和阻力主要来自于认知上，具体如下：

第一，与大股东模式有关。一些人带着有色眼镜来看大股东模式，将大股东模式视为：精英群体为自己谋私利、漠视甚至是侵占小股东成员利益的一种合作金融组织模式。笔者认为，单一、负面地看待大股东模式的做法是不可取的，应用积极的态度，全面、辩证地来看待大股东模式。首先，存在即为合理，它是实践选择的结果，至少从参与者来看这种选择是可行、有效的。从风控来讲，大股东控制模式中的“一股一票”，也是为了解决公平问题，从贡献和风险责任来讲，应给大股东更多的剩余控制权；相对而言，大股东付出和贡献的较多，理应在收益分配上得到更多。当然，其弊端也是明显的，最突出的是大股东模式中存在大股东侵占小股东利益的问题。这种“侵占”表现为，在“一股一票”的实施过程中，大股东所掌握的组织剩余控制权远远大于与其出资相对应的风险能力。围绕大股东模式引发的争论至少说明了两点：一是对大股东模式如果不加以约束，就有可能造成大股东侵害小股东利益的情形；二是一味单纯地推崇分权尤其是尽量将股权分散化的方式，可能会出现小股东成员搭便车的情况，不利于合作金融组织的可持续发展。

第二，与跑路、非法吸储和集资有关。在某些地区，有些合作金融组织常常与跑路、非法吸储和非法集资等事件纠缠不清。一些农村资金互助社和合作社内部信用合作往往会在利益驱动下忘记初心，异化为以高额利息揽储、提供类似“钱庄”“贷款公司”等高息贷款的非合作金融组织。从表面上看，非法吸储和非法集资是违法问题，是信息不透明的欺诈，而其深层次问题在于制度上对投资者利益保护不够。可以毫不夸张地说，合作金融组织面向内部成员的吸储与非法吸储、非法集资仅有“一步之遥”。要让合作金融组织的吸储合法化，就需要将合作金融组织的资金存储和放贷限制在成员内部，尽可能减小存贷利差，使资金用途真实和透明。总之，不能因为跑路等违法现象而因噎废食，不敢正面、积极、大张旗鼓地探索和创新，应该有信心、有智慧在组织制度架构上做到保护投资者利益、避免非法吸储和集资。

第三，与情怀有关，因无法割舍合作理念和情绪，仍对合作制念念不忘。合作金融组织从一开始就将其目标定位为合作和互惠，将服务对象集中于在正规金融体系里得不到服务的群体。针对贫困或低收入群体而设计的合作金融组织常常因为过分关注合作和互惠，而置竞争性和风险管理于不顾。对此，笔者认为，即使是针对特定群体如低收入群体的融资需求而设计的合作金融组织，在制度架构上也应将金融性和竞争性放在首位。从感情上我们可以扶贫、扶弱和互助，但从理性上讲，不能再按照传统合作制的思路和方法来运行、管理合作金融组织，至少有关合作制的认识和理论，如民主管理和“一人一票”已无法有效解释当前合作金融组织的风险管理逻辑。从已有讨论和实践发展来看，目前的合作金融仍然是基于资本原则运行，按照股金来配置和实施剩余控制权，即“非股份制”逻辑（合作制）是行不通的。

第四，与风控手段有关。一些人对合作金融组织中的某些风控手段认识不清。在合作金融组织中，比较突出的风控手段有两个：民主管理和社会关系。所谓民主管理，是指主要依靠“一人一票”的方式。但“一人一票”的弊端很明显，它无法将风险、权利与收益对应起来，在成员异质性假定面前，很有可能某个成员手里的“一票”和其能够承担的风险责任是不对应的。在这方面，民主管理是有其范围和限度的，不宜与风险管理相冲突。关于社会关系尤其是局部范围如村庄内部，应该看到成员社会关系之于成员之间资金流动所起的作用。应承认成员社会关系在合作金融组织风险管理过程中所发挥的作用，也应看到社会关系及其所起的作用是依附于成员间的经济关系（如股权关系）。显然，不宜过分强调成员社会关系，而弱化对融资项目风险特征、借款人还款能力的应有重视。

第五，与吸储加杠杆有关。目前，绝大部分合作金融组织对吸储都是谈虎色变，基本上不敢越雷池半步。2014年中央一号文件明确规定，“不对吸收的资金支付固定回报”，言下之意就是关闭了吸储的大门。现有治理制度和风控体系以及监管上对吸储所得来的资金的安全性和收益提供不了充足的制度保障，因此合作金融不能吸储。但笔者认为，针对合作金融组织是否可以吸储，需要做进一步的深入研究。至少从理论上讲，合作金融组织可以参照商业银行，在依托股金的同时管好贷款和吸储。同时，合作金融组织作为一个金融中介，不吸储就意味着一点杠杆都没有加，其资源配置的范围和效率是有限的，甚至可以认为，一点杠杆都没有的金融中介是不可能存在的。现实中大多数合作金融组织都或明或暗地吸了储，无非叫法不一样，有的叫调剂资金，有的叫流动投资股。也就是说，实践中吸储现象是存在且较为常见的。

第六，与监管有关。目前比较常见的做法就是按商业银行的监管标准进行监管，如监管重点是资本充足率及坏账率等。与商业银行不同，合作金融组织监管逻辑的有效性体现在：一是投资者利益尤其是小投资者利益是否得到充分保障；二是风险、权利和收益是否对应、匹配。合作金融组织监管的重点应放在上述两个方面。除了监管逻辑的有效性，合作金融组织监管还需要关注监管成本，大股东模式之所以成为主流，就是因为在监管过程中其产生的监管成本较低，一旦遭遇风险，直接找大股东解决即可。

（三）中国合作金融发展面临的未来机遇

1.从空间来看，从农村向城市、城乡结合部挺进。传统的认为合作金融组织只适合边远贫困地区的认识亟需改变。在这个方面，发达国家如美国等在城市地区也有合作金融组织，如由警察、教师等组建的信贷协会（Credit Union）。可以设想，在目前网络、社交媒体如此发达的情况下，成员之间信息交流更方便、成本更低，以合作金融组织来调剂成员之间资金盈缺的方式，将更受欢迎。

2.从规模来看，合作金融组织可以向两个方向发展。一类是小规模的，如规模较小的资金互助或合作社内部信用合作，这类组织的成员数量、股金、存款和放款都是小规模的，存放贷都限制在成员内部；另一类是大规模的，如合作银行，有比较复杂的治理结构和风控体系，它们甚至可以考虑向非社员吸储和放贷，当然其治理和风控水平要得到监管方的审核和批准。二者的区别在于吸储和放贷的范围以及按资本金风控的具体细节上。

3.从治理来看，越来越强调按股份制来构建产权和治理制度安排。因为按照所谓的合作制原则来构建合作金融组织，则无法有效进行风控和监管。从实践来看，资本、股权进而到剩余控制权是合作金融组织应对不确定性和风险的核心手段，成员之间的股权关系是合作金融组织管控风险的基础和前提。

4.从监管来看，目前监管的重点是防范借贷风险和内部治理风险，而对投资者利益的保护不够。监管政策和具体措施应将重点集中到投资者利益保护这个焦点上，唯有如此，才能可持续地动员合作金融组织成员集中资金为加杠杆助力，也才能打消社会各方对合作金融组织的顾虑和担心。具体而言，监管方应明确和监督股东对成员存款应付的风险责任。

原文载于《农村金融研究》2022年第3期

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