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徐忠:巴西是怎么走出地方债务危机的

巴西同中国一样是个大国,上世纪末曾因财政体制的问题等原因出现过三次地方政府债务危机,危机化解经历了曲折的历程。总结来看,有三方面的经验教训值得镜鉴:首先,对地方债务的救助力度要足够,才能救助成功;同时要建立激励相容的央地财政关系,才能防范道德风险。其次,公共支出、私人支出在GDP中的比重与财政的能力逐渐适配是财政体制改革成功的重要方面,这又与养老金改革、基建支出方式有关系。最后,大国经济体的财政体制选择非常重要,要建立“一级政府、一级财政、一级预算、一级税收权、一级举债权”的财政管理体系。——徐忠 中国金融四十人论坛(CF40)成员、中国银行间市场交易商协会副会长* 本文仅代表作者个人观点,不代表CF40及作者所在机构立场,全文见《财新周刊》。
巴西化解地方债务危机镜鉴

文 | 徐忠

巴西同中国一样是个大国,上世纪末曾因财政体制的问题等原因出现过三次地方政府债务危机,这个曲折过程中,巴西经历了中央政府与地方政府的博弈与救助,并顺势推进一系列重要的财政改革,走向相对成熟的央地财政关系、建立了现代财政体制,从而彻底走出了地方债务危机的恶性反复,其经验教训值得镜鉴。


一、巴西上世纪末的地方债务危机根源于财政体制的问题

巴西建国以来央地财政关系一直没有理顺,1988年巴西新宪法希望央地财政合理分权,但此次改革仍是不完善的,存在三个根本性的问题。

一是巴西财政脱离实际“大包大揽”,政策导向上倾向于增加公共支出、减少私人支出,造成了财政在总量上的不可持续。巴西在养老金制度和基建支出方式的选择上存在问题。在历史有欠账、现在高保障的情况下,巴西养老金制度选择了现收现付的受益基准型(DB),不是更可持续的预筹积累的供款基准型(DC)。这种制度下,养老金不是主要由个人账户负担,而是由公共支出弥补。进入90年代,每年由财政补贴的亏损达到GDP的4%以上。

此外,从70年代中期至80年代中期,基建投资占GDP的比重约为5.2%,其中69%为政府的投资。这些项目很少对使用者收费,成本主要也是由政府负担,而不是私人支出。

二是央地财政关系中,地方政府财政支出与收入匹配度不高。巴西政府财权过度集中于中央,地方政府收入与支出不匹配。没有建立适配的地方税收体系,地方政府的自有收入不足,对转移支付和债务的依赖很大。同时政府间职责划分不清晰,地方政府刚性支出较多。比如,地方公务员工资福利过高且不能调整,长期占到州政府收入一半以上,造成了巨大压力。

三是对财政纪律缺少激励约束机制。联邦政府对地方政府举债的限制形同虚设,没有硬约束。此外,州长由选民选举产生,倾向于过度承诺,也极容易走民粹主义路线;禁止连任导致了地方财政缺乏连续性,存在不当激励。


二、上世纪末三次地方债务危机的经验与教训

上世纪80年代末,地方财政已经难以维持,巴西连续出现了三次地方债务危机。这个过程中,联邦政府与地方政府进行了多次的博弈与救助,直到第三次才成功度过了危机。

(一)1989年地方债务危机:只救助、未改革

第一次债务危机发生在80年代末,外债率先出问题。由于缺少监管,外债逐渐成为巴西地方债务的最脆弱环节,公共部门(联邦政府、地方政府、国有企业)外债占GDP的比重从1982年的17.1%增长至1984年的37.4%。在世界石油危机的冲击下,巴西州政府的外债难以偿付。

在是否提供救助的问题上,联邦政府和州政府的立场是不一致的,联邦政府担心道德风险,州政府则希望由联邦政府兜底。但很多州的财政已经严重不可持续,如果州政府自己承担的话,只能减少提供必要的公共服务,甚至乱收费,当地的居民会极度困难。也就是说,财政体制的缺陷成为影响双方博弈结果的关键,最终联邦政府接管了州政府的外债。1989年12月,州政府期限超过1年的外债全部置换为联邦政府债务,偿还期限为20年,总额约占1989年各州财政收入的20%,相当于当时GDP的2%。

总的来看,此次救助存在两个问题:一是债务处理不彻底,救助力度不够大。外债只是地方债务的一部分,还有很多其他债务没有解决。实际上,到了1990年,州政府的其他债务也难以持续,并与联邦再次谈判,但后来通胀抬升,债务压力减弱,各方就此搁置。二是联邦政府几乎为无条件救助,没有提出任何财政改革的要求,强化道德风险。

(二)1993年地方债务危机:救助与改革未联动

第二次债务危机发生于1993年前后,地方政府对联邦金融机构的债务也出现问题。这次危机的背景是,地方政府逐渐挤向地方政府债券来扩张债务,随着联邦政府收紧地方政府债券融资,各州债务再次难以为继,出现对联邦金融机构的债务违约。

联邦政府与地方政府进行了第二次救助博弈,结果没有变化,又救助了州政府对联邦金融机构的债务,总额相当于当时GDP的7.2%。还款期限延长到20年,利率保持在初始水平,并为债务偿还设置上限,超额部分可延期。

此次,联邦政府意识到了尽快推动财政改革的重要性,针对一些重点领域出台了应急行动计划等措施。

一是调整基建支出方式。1995年颁布《特许经营法》,出售高速公路等基建设施的特许经营权,由私人收费运营。

二是推动国企改革。1990年制定私有化计划,1995年拓展参与的企业与行业范围,并放宽对外资的限制。

三是健全激励约束机制。1993年不再允许地方政府发行新增债券,1994年规定联邦政府可扣留一定比例的转移支付来制约地方政府。

总的来看,虽然这一轮救助意识到了财政改革的重要性,推动了广泛的财政改革,但由于地方政府缺少配合财政改革的激励,改革的进度与效果均不理想。也就是说,未来的道德风险问题仍是没有解决的。

(三)1997年地方债务危机:救助与改革相结合

第三次债务危机发生于1997年,各类债务纷纷违约,很多州银行也出了问题。巴西公务员工资福利作为地方政府的最大支出,成为第三次债务危机的导火索[1]。1989-1994年,公务员工资福利支出占到州政府净收入的52.1%,1995-1997年达到近70%。

联邦政府不得不进行第三次救助,与各州一一协商,纳入地方债券等各类债务,根据其状况签订不同条款的合约。大多数州签订了30年合约,偿债期限进一步拉长,利率普遍为通胀基础上加6%-7.5%,设置了债务减免条款,也增加了违反规定的惩罚机制,包括提高债务偿还上限与更改利率等。

经过对前两轮救助的反思,巴西这一次将化债与改革相结合,加快了财政改革速度。联邦政府与各州政府共同制定债务重组和财政调整的计划,作为债务重组的交换条件,各州承诺实施改革,在规定期限内达到公务员工资、地方国企改革等具体目标。

一是国企改革进程加快。1997年,巴西将国有金融机构也纳入私有化范围。1997-2000年,24个联邦或州的国有企业被私有化,23个州银行被私有化或清算。

二是解决了公务员工资福利支出问题。1998年开始,允许各州裁减冗余人员、延长公职人员退休年龄。

三是进一步完善激励约束机制。包括停止向不遵守合约的州提供转移支付、对未完成目标的州进行罚款、允许三级政府行政首脑连任以提升财政连续性等。

总的来看,第三次救助不仅全面考虑各类债务,还以救助换回财政改革,解决了未来的道德风险问题,成为最终救助成功的关键。

实际上,救助债务合约达成之后,仍有一些州试图按照过去套路,继续与联邦政府博弈不还债。这些州长指责前任,将财政失衡原因归于联邦政府,并通过国会代表施压以及引导公众舆论,试图让联邦政府暂缓扣留转移支付资金。由于债务合约及财政改革给了州政府出路,联邦政府坚持扣留了转移支付资金,在博弈中赢了一次。


三、2000年后逐渐建立了现代财政体制

在三次地方债务危机后,联邦政府认识到,只有彻底解决财政体制的问题,才能根治地方债务危机的隐患。2000年以来,巴西又经过数年努力,逐渐走向相对成熟的央地财政关系、建立了现代财政体制。

一是通过立法硬化财政纪律约束。2000年颁布《财政责任法》,在立法层面将财政软约束转为硬约束,对规范财政纪律起到关键作用。一方面,为州政府设定支出、举债的硬性限制,并禁止联邦政府紧急救助州政府。另一方面,加大监督与惩罚力度,提高州政府预算管理和财政信息的透明度,追究违规举债或无法偿还债务的相关人员责任。

二是推动养老金改革与基建支出方式调整,控制公共支出。本世纪以来,巴西对现收现付的养老金制度进行渐进式改革,向个人账户的预筹积累方向改革。2000年后大力发展补充性个人养老金、2012年针对公务员建立一笔补充养老金,都具有明显的个人账户、积累制特征。在基建支出方面,2004年颁布《公私合作关系(PPP)法》,政府可将项目开发委托给私营的合作机构,向最终用户收费,不足部分由政府补贴。

三是不断优化政府间的收入与债务结构。通过增加税种、调整税率来调节各级政府的收入,增加地方政府收入。1993-2005年,税收占GDP的比重从25%提高至37%。此外,通过债务置换与转移支付,联邦政府和地方政府的债务结构得到调节。1993年,联邦政府与地方政府的净债务之比为104%,2010年为222%。不过,地方政府目前还没有独立的税政,不能自主设立税种,这是需要继续优化的。

总结来看,巴西化解地方债务危机经历了曲折的历程,有三方面的经验教训是值得镜鉴的。

首先,对地方债务的救助力度要足够,才能救助成功;同时要建立激励相容的央地财政关系,才能防范道德风险。

其次,公共支出、私人支出在GDP中的比重与财政的能力逐渐适配是财政体制改革成功的重要方面,这又与养老金改革、基建支出方式有关系。

最后,大国经济体的财政体制选择非常重要,要建立“一级政府、一级财政、一级预算、一级税收权、一级举债权”的财政管理体系。这种“分灶吃饭”的中央和地方财政关系,强调科学划分央地财政职能和收入,通过财政纪律,让地方政府自我平衡、自我负责,不能乱花钱、乱打赤字,也不能变相乱打赤字。

[1] 1988年宪法提高了地方公务员的工资福利,而且禁止各州降低工资福利标准,最初几年通胀极高,支出压力并不显著。1994年,巴西实施“雷亚尔计划”(Real Plan),通胀迅速回落,支出压力大大增加。

版面编辑:潘潘|责任编辑:潘潘

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