聚焦“新空间 新总规”，2019年中国城市规划学会城市总体规划学委会年会在银川市召开
导读
中国城市规划学会城市总体规划学术委员会年会于2019年9月20日在银川市召开。会议由中国城市规划学会指导，城市总体规划学术委员会主办，银川市自然资源局、中规院（北京）规划设计公司承办，银川市城市规划设计研究院有限公司协办。
本文字数：6981字
阅读时间：20分钟
在中央提出建立“全国统一、责权清晰、科学高效的国土空间规划体系”的背景下，总体规划如何明确自身定位，推进自身理论和技术体系的深刻变革，已成为规划学界关注的焦点问题。本次学委会年会以“新空间 新总规”为主题，旨在探索新的国土空间规划体系下市县层面总体规划的理论与实践。
中国城市规划学会理事长孙安军、中国城市规划学会副理事长施卫良、自然资源部国土空间规划局副巡视员李枫、宁夏回族自治区自然资源厅副厅长马全、银川市副市长韩江龙、银川市自然资源局局长沈爱红等学会领导和特邀嘉宾以及国内著名专家学者、总规学委会委员等近400人出席会议。
上午的会议由中国城市规划学会城市总体规划学术委员会秘书长尹强主持。
孙安军
学会理事长
中国城市规划学会理事长孙安军致辞。他认为在党中央国务院印发《中共中央、国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（中发[2019]18号）（以下简称18号文）的背景下，选择在银川市召开本届年会具有特殊意义。宁夏是国家最早展开省级空间规划改革的试点之一，在此召开会议不仅有利于学习空间规划改革的先行先试经验，也有助于进一步领会、落实中央关于建立国土空间规划的要求。
他提出了三点要求和建议：一是与原有的空间类规划相比，新的空间规划体系更加注重落实新发展理念、促进高质量发展，更加注重坚持以人民为中心、满足人民对高质量生活的愿望，更加致力于提高空间治理体系和治理能力的现代化，建议我们要深入学习中央要求，理解和领会建立国土空间规划的初心；二是要认识国土空间总体规划承上启下的作用，探索新的空间治理范式；三是要按照新的要求探索市县国土空间规划的技术方法和技术内容。
马 全
宁夏回族自治区自然资源厅党组成员、副厅长
宁夏回族自治区自然资源厅党组成员、副厅长马全指出，宁夏党委政府以高度的政治自觉和强烈的政治担当，主动向党中央申请了省级空间规划和多规合一改革试点；自然资源部成立之后，继续探索实践，全面启动了省级国土空间规划工作，力争在建立国土空间规划体系上走在前、做表率。
韩江龙
银川副市长
银川副市长韩江龙首先代表中共银川市委市政府对年会的召开表示祝贺。银川市在促进空间性规划融合、推进行政审批制度改革、加快构建新的规划体系方面做了有益探索。银川市将以此次总规年会的召开为契机，进一步开拓思路，深入开展国土空间规划技术标准和政策研究，积极推进各级各类国土空间规划编制，大力加强规划实施和监督，努力绘制好银川的城市发展新蓝图。
朱子瑜
中国城市规划设计研究院总规划师
中国城市规划设计研究院总规划师朱子瑜表示，国土空间规划体系的建立对城乡规划学科的影响是深远的，总体规划面临着系统性、全面性重构，其地位将在新的国土空间规划体系中得到进一步强化。习近平总书记非常重视城市总体规划，亲自指导了新一轮北京市城市总体规划和雄安新区总体规划工作，明确指出“规划科学是最大的效益,规划失误是最大的浪费,规划折腾是最大的忌讳。”
在新的历史起点上，新的总体规划将肩负着落实国家生态文明建设和满足人民日益增长美好生活需要的重任。这要求我们要有全新的价值认知，从学科建设、理论体系和技术方法来研究，构建全新的空间治理体系，让总规学委会成为我国国土空间规划最具影响力的学术平台之一。
接下来是上午的学术报告。
田志强
中国国土勘测院规划所副所长
中国国土勘测院规划所副所长田志强做了题为《市县国土空间总体规划编制任务》的主旨发言。他是市县国土空间规划编制指南的主要起草者，他认为市县国土空间总体规划的定位是：发展政策、保护利用修复、规划管理蓝图，开发保护的总体安排和综合部署，编制相关专项规划和详细规划依据。规划编制的原则是：多规合一、全域覆盖，坚守底线、绿色发展，以人为本、提升品质，因地制宜、体现特色。
在全域统筹中应做好现状分析与风险识别、明确战略和目标、优化国土空间格局、国土综合整治修复、下位规划管控与引导等工作。在中心城区管控中应做好划定中心城区边界和城市开发边界、做好规划功能分区、实现功能和结构优化、明晰审查要点、完善信息平台等工作。
李大红
重庆市规划和自然资源局总规划师
重庆市规划和自然资源局总规划师李大红做了题为《“山水之城 美丽之地”——新重庆 新总规 新梦想》的主题报告。她围绕重庆市国土空间总体规划中落实国家战略、突出乡村振兴和城市提升、基本实现现代化的实施路径和空间保障措施等方面展开介绍。乡村振兴方面：细化城乡空间布局、要素配置等11个方面的措施，尊重乡村自然环境和农业格局，尊重既有山水林田湖草自然景观格局；城市提升方面：提升城市规划水平、科学引领城市发展，提升城市建设水平、突出立体城市特色，提升山城江城魅力、保护自然山水资源，提升城市人文品质、传承巴渝优秀文化，提升城市公共服务、优化城市功能布局。
在重庆市国土空间总体规划中，开展现状分析与风险识别，明确战略定位和目标，优化总体战略格局，加强区域协调联动，推进乡村振兴，强化规划管控与引导。
曾九利
学会常务理事、成都自然资源局副局长
学会常务理事、成都自然资源局副局长曾九利做了题为《成都市国土空间总体规划探索》的主题报告。她先是阐述了成都市国土空间总体规划的推进情况，然后提出了本次规划的总体思路是：1个遵循——深刻把握新时期生态文明思想的内涵，1条主线——建设全面体现新发展理念的城市，3个立足——高质量发展、高品质生活、高水平治理，4项原则——底线约束、绿色发展，城乡融合、区域协同，以人为本、提升品质，因地制宜、创新发展，5对关系——刚与弹、存与增、东与西、新与旧、城与乡。
推动规划的发展理念转变、发展逻辑转变、发展方式转变、治理方式转变；主要探索包括以下方面：以“四定原则”框定底线、优化格局，以“五大差异化功能区”推动国土空间可持续发展和资源高效配置，以“美丽宜居公园城市”引领高质量发展和高品质生活，以“天府文化传承创新”彰显城市魅力，以“全域开放区域协同”做强成都都市圈、共建成渝都市群，以“空间治理+社会治理”构建超大城市现代化治理体系。
汪 云
武汉市规划研究院总体规划所所长
武汉市规划研究院总体规划所所长汪云做了题为《武汉市国土空间总体规划探索和实践》的主题报告，她首先阐述了武汉市国土空间总体规划的编制基础、优势和主要工作进展，然后提出了本次规划的总体认识是构建生态文明新时代的空间新秩序；因此应把握五大关系，构建武汉市“编管合一” 、“刚弹结合”的新时代国土空间治理体系；坚持保护优先、注重保障发展。
本次规划的两大基础是规律认识和空间资源盘整，在此基础上的重点规划内容包括：战略引领，落实国家战略、提高城市定位，落实管控要求，明确目标；全域统筹，促进区域协同发展、优化国土空间格局、统筹三区三线管控、形成刚弹结合的空间布局；保护资源，落实长江大保护、锚固生态框架、严格耕地和永久基本农田保护、维护特色资源、实施生态修复；城乡融合，保障高品质城乡生活水平、构建高质量的城乡产业布局等；传导实施，构建“总-分-单元”的空间分区传导体系、构建“刚弹结合”的要素传导机制、健全多元综合的规划管制体系、建立智慧动态的规划监督体系。
张 娟
中国城市规划设计研究院文旅所副所长
中国城市规划设计研究院文旅所副所长张娟做了题为《国土空间总体规划编制体会与思考——以厦门为例》的主题报告。她认为贯彻落实本轮国土空间规划的核心任务有三个关键词：多规合一，绿色发展，以人为本。以此展开厦门规划实践中的亮点。在规划实施监督体系中强调了横向协调、纵向传导、推进“总规-近期建设规划-年度计划”的规划实施策略、充分利用国土空间规划“一张图”、优化平台建设、推进放管服改革、完善法规体系、构建政策制度保障体系、完善公众参与机制等方面工作。在编制内容和深度的思考中，提出“编-管-审-督”角度下的规划成果内容及深度建议，“五级三类”编制体系角度下的成果内容及深度建议。
邹 兵
学会理事、深圳规划国土发展研究中心总规划师
学会理事、深圳规划国土发展研究中心总规划师邹兵做了题为《深圳国土空间总体规划的关键问题与初步思考》的主题报告。他先是阐述了中央《关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》对深圳规划的要求，然后提出8个方面的关键问题，包括：如何落实湾区引擎的使命与担当，如何谋划国土空间开发保护格局，如何突出高度城市化地区自然资源管理特点，如何在规划中实现陆海空间统筹，如何增强市民的幸福感与获得感，如何彰显年轻城市的历史文化特色，如何破解小地盘超大城市的资源困境，如何提高规划的科学性与可实施性。
重点回答了其中3个关键问题。关于如何突出高度城市化地区自然资源管理特点，提出构建全域自然资源保护体系、森林入城促进人与自然和谐共生、探索高度城市化地区的公园绿地评价指标体系、探索高度城市化地区的现代农业发展模式、实施系统性生态修复；关于如何在规划中实现陆海空间统筹，提出梳理陆海空间格局、塑造“山、海、城”风貌、保护与利用海洋资源、统一划定陆海生态保护红线；对于如何破解小地盘超大城市的资源困境，提出从单一到多元的空间再造、从二维到三维的空间调控。在此之后，关于如何提高规划的科学性与可实施性，提出继续强化总体规划的战略引领作用，区分自然资源系统和城市系统的不同干预方式。
下午的会议由中国城市规划学会城市总体规划学术委员会副秘书长朱波主持。
顾朝林
学会城乡治理与政策研究学委会副主任委员、清华大学建筑学院教授
学会城乡治理与政策研究学委会副主任委员、清华大学建筑学院顾朝林教授做了题为《新时代国土空间规划的技术创新》的主旨发言。他从“新需求、新探索、新任务、新框架、新动向、新思考”六个方面，梳理了中央相关文件和讲话、“双评价”技术方法目前存在的问题和改进建议、国际重要会议和重要规划对中国的借鉴意义、城乡规划用地类型的改进建议等。
王新哲
学会理事、上海同济城市规划设计研究院有限公司副院长
学会理事、上海同济城市规划设计研究院有限公司副院长王新哲做了《“市县”之“市”——地级市国土空间规划的定位和作用》的主题报告。从我国行政辖区体制的演变讲起，阐述了“地级市”这个行政层级的特殊性。他认为市县域总体规划实现全域覆盖的经验不能推广到地级市，因为地级市兼具城市政府特征和区域政府特征。大部分地级市市域面积较大、管理能力有限，对下辖县（县级市）的管控应当更多体现引导性、预留弹性，要通过上下联动才能划定。
对于市、县规划编制的关系，应根据各地的管理水平差异，分别采取：“市级主导、一步到位”，“市县同编、一步到位”，“市县同编、分层表达”，“先市后县、分级编制”等四种方式。地级市总规要传导到县级市和镇的总规，同时也要传导到详细规划。地级市的规划层次应包括：市域、市辖区、市级中心城区。地级市规划编制要根据各地情况采取不同“事权、精度、力度”的传导体系。在结构上从布局到格局，在控制线上从划定到划示，在用地上从分类到分区。
宋 军
学会城市总体规划学委会委员、青岛市城市规划设计研究院党委书记兼青岛市城市规划学会理事长
学会城市总体规划学委会委员、青岛市城市规划设计研究院党委书记兼青岛市城市规划学会理事长宋军做了题为《基于青岛市国土空间规划编制的思考》的主题报告。他以“当前、海洋、时序、创新”四个关键词梳理了青岛市国土空间总体规划的进展情况和关键问题。认为海岸带专项规划是建立陆海统筹综合管理制度的抓手，内容应包括：海岸带资源利用、海岸带生态保护、海岸带产业发展、海岸带城镇建设；海岸带立法是建立陆海统筹综合管理制度的法律保障，应加快推进《青岛市海岸带保护与利用管理条例》的颁布。
在空间规划时序安排上，提出省市级生态红线评估的工作节点衔接、生态保护红线的评估调整与永久基本农田整改补划工作、三调工作的衔接、契合“以国家公园为主体的自然保护地体系”的建设工作三个方面问题。提出国土空间总体规划应承担相应责任，通过一个规划体系共同发挥作用。
沈爱红
银川市自然资源局局长
银川市自然资源局局长沈爱红做了题为《以新时代国土空间规划引领绿色发展的一点思考》的主题报告。她首先梳理了银川市国土空间规划工作的开展情况及实效，然后提请讨论和解决国土空间总体规划中存在的若干问题，并梳理了下一步工作计划。
国土空间规划前期工作开展情况包括：强化组织领导、有序推进试点工作，强化规划编制、科学谋划“一张蓝图”，强化生态效益、实现生态文明建设下的生态空间高度融合，推动规划管理、进行差异图斑处理，深化行政审批改革、探究空间治理路径，探索政策法规、研究空间规划实施保障体制机制，促成规划管理决策事权整合，加强信息平台建设、提升规划管理效率。
董 珂
中国城市规划设计研究院绿色城市研究所所长
中国城市规划设计研究院绿色城市研究所所长董珂代中国城市规划设计研究院杨保军院长进行了题为《以生态文明为导向推进国土空间规划体系的构建》主旨发言。报告认为规划体系变革的背景要从生态文明新时代下规划面临百年未有之大变局的“全视角”进行考量。
从认识论层面看，我国的“生态病”比“城市病”分布更广、问题更重、影响更远，作为一个肩负国际责任的大国，中国有义务探索一条“以生态优先、绿色发展为导向的高质量发展新路子”，在国土空间上实现“生态优先、高质量发展、高品质生活、高水平治理”，遵循生态文明的四大原则，以整体性理论、系统性理论、生物多样性理论作为现代生态学的理论基础，以生态视角观察和理解国土空间，树立“美美与共”的生态价值观。
从本体论层面看，应按照“有效行政、最简行政、依责行政、依法行政”原则，建构简洁、高效的规划体系，明晰传导机制、强化实施监督。
从方法论层面看，应兼顾生态文明建设与高质量发展，一方面，科学认识“双评价”的方法和用途，严守生态保护红线，建构系统完整的生态格局，另一方面，把握人民新需要推进供给侧改革，在国土空间治理上“升维思考、升维管理”，推进生态产品价值实现。生态文明建设既是满足人民美好生活需要的基础载体，也是实现两个一百年中国梦的唯一路径。
李 枫
学会城市总体规划学委会委员、自然资源部国土空间规划局副巡视员
学会城市总体规划学委会委员、自然资源部国土空间规划局副巡视员李枫到会并代表国土空间规划局对会议召开表示祝贺。她认为，市县国土空间总体规划非常重要也非常难，体现在：它是承上启下的规划，兼具战略性、协调性、操作性；市县的地区差异、规模差异、等级差异大，很难用一个技术指南涵盖所有要求；它是各方高度关注的规划；它是保护、开发、利用矛盾最集中的规划层次。
对总体规划的理解上提出了四个关键词：“方向明确”，要贯彻生态优先、绿色发展的要求，以人为本、高质量发展的要求，治理能力和治理体系现代化的要求；“道路艰难”，如何将“新”体现在规划编制理念和方法上，如何处理依法行政和改革创新问题，如何实现放管服改革，如何协调同步平行展开的各项工作，如何打破原来各方的惯性思维，如何解决过渡期问题；“回归初心”，从历史上看，规划是为解决实际问题而产生的，在当前的阶段要重点解决什么问题，如何从综合、平衡、协同的角度看问题，如何放弃宏大叙事、回归城市规划基本原理，解决人民群众关心的难点问题，如何放下身段让规划能看得懂、可落地、简明扼要；“携手同行”，需要靠行业、靠高校、靠学界、靠行政管理单位共同努力，需要通过学会搭建平台共同讨论、集思广益。
对总体规划的推进提出了四点要求：“相互了解、人员融合”，促进来自各专业领域的人员打破既有藩篱、实现人的融合；“拓宽视野，取长补短”，行政人员和技术人员要相互学习，打通编制、审批、实施、监督、调整的全链条，编制人员要考虑规划怎么用，管理人员要从管理需求提出编制需求；“理想主义、从业自律”，要秉持理想主义情怀，规范项目收费、转变“唯指标导向”的老路；“实践、提升、再实践”，鼓励大家按新要求去示范，在实践中总结提升并推广。
她以两句诗结尾：“雄关漫道真如铁，而今迈步从头越”，“长风破浪会有时，直挂云帆济沧海”。
施卫良
学会副理事长、北京市城市规划设计研究院院长
最后，会议由中国城市规划学会副理事长施卫良进行总结发言。他认为本次会议非常及时，是回应“建立国土空间规划体系”的高水平学术交流，既有实践经验总结，也有理论方法探索，并在指导思想上澄清了认识。
针对“新空间 新总规”的会议主题，各发言人分别从各自角度进行了回应，“新”体现在四个方面：落实了新时代的新发展理念，贯彻了构建国土空间规划体系的新任务，体现了构建国家治理体系和治理能力现代化的新要求，回应了人民群众对美好生活的新期待。
未来国土空间总体规划编制应关注三个方面：一是从规划体系整体构建的角度开展国土空间总体规划编制，做能用、管用、好用的规划，构建全链条的管控体系；二是从认识论、本体论、方法论等多个层面探索规划理论和技术路径，回归到规划的初心；三是因地制宜、层层递进，构建总体规划协同平台，实现多规合一，发挥规划的战略引领和刚性管控作用，汇聚来自各方的规划力量，为规划行业发展多努力、多分享、多交流，共同迎接新一轮国土空间规划的春天。
供稿单位：中国城市规划学会城市总体规划学术委员会
你可能还想看这些
2019年中国城市规划学会城市总体规划学术委员会年会通知
点击图片阅读全文
推动协调统筹、创新发展，2018年学会城市总体规划学委会年会在扬州圆满闭幕
点击图片阅读全文
“政策建议”专栏丨让城市总体规划更有用
点击图片阅读全文