“复制”衢州“最多跑一次”改革，如何在全国范围“粘贴”？ | 社会科学报
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基层治理
发端于本世纪初的行政审批制度改革，从最初的单纯撤减行政审批项目，到撤减与简政放权并举，再到“放管服”三管齐下，经历了一个不断将改革推向深入的过程。纵观这十几年的改革历程，可以看到本轮“放管服”与以往改革有一个显著不同，即此次改革不再是自上而下的强制推进，改革的动力不只来自上层，而是中央和地方上下联动、合力攻坚。地方积极探索、主动作为，推出了许多创新举措，在诸多地方创新中，浙江省的“最多跑一次”改革尤其引人瞩目。今年1月，中央全面深化改革领导小组审议了《浙江省“最多跑一次”改革调研报告》，中央深改办建议向全国复制推广。3月，“最多跑一次”改革被写入政府工作报告。7月，深改委第三次会议提出“最多跑一次”改革涉及到中央层面的制度和政策设计，需要抓紧研究解决有关问题。
原文 ：《推动以人民为中心的整体性政府改革——基于衢州市“最多跑一次”改革探索的调查研究》
作者 | 中国经济体制改革杂志社“地方改革创新案例研究”课题组
图片 | 网络
浙江和衢州的“最多跑一次”改革是以人民为中心的发展思想的生动实践，有力推动了政府职能的深刻转变、权力运行方式的深刻变革。由于坚持标准化、制度化路径，“最多跑一次”改革具有较强的可复制性和推广价值。但作为一项自上而下推动的地方改革，浙江省和衢州市“最多跑一次”改革还存在不少问题有待解决，例如法律冲突、信息孤岛等问题。因此，下一步在全国推广“最多跑一次”改革，还有一系列的瓶颈等待着各个击破，其中既有思路、观念问题，需要地方政府进一步转变观念，也有法律、体制问题，需要中央政府参与协调推进。
突破法治困境，实现依法改革
本轮行政审批制度改革缘起于“权力清单制度”，之后的“放管服”改革将其推向深入，而浙江省将其整合为“最多跑一次”。“最多跑一次”改革是以提高效率作为突破口，减少不必要的行政权力，精简、再造办事流程。但实践中，这些削减权力、再造流程的尝试，都无一例外地遭遇了法治困境。就行政权力而言，各部门的权力来自于法律规定，这种改革或多或少与“法无授权不可为、职权法定必须为”的理念相违背。就审批事项而言，大多数行政审批事项都有规范性文件依据，行政审批事项的清理调整必须以规范性文件的清理修订为前提，而现实中规范性文件修订的滞后不仅制约了改革进程，还使改革面临合法性危机。例如浙江探索的“电子证照”，本来可以为老百姓办事带来极大的便利，但由于不符合法律规定，“电子证照”无法走出浙江，跨省办事时仍然需要采用传统证照，反而增加了麻烦。
党的十八届四中全会指出，要实现立法和改革相衔接，做到重大改革于法有据。今年7月，中央深改委第三次会议审议通过了《关于浙江等地深化“最多跑一次”改革需要中央层面解决的事项清单及工作建议》，强调深化“最多跑一次”改革涉及中央层面的制度和政策设计。对需要中央层面解决的事项，要列出清单，统筹考虑，分类处理，通过机构改革、投资审批改革、信息共享、法律修改等措施，抓紧研究解决有关问题。相信经过中央层面的顶层设计，改革的效率会进一步提升，改革的可复制性也会越来越强。
打破条块分割，实现部门协同
长期以来，由于政府治理的条块分割，导致了政府“碎片化”。在条块管理模式下，各地方、各部门都守护并不断扩张自己的“地盘”，在各自的地盘上出台政策、实行管理并充当裁判员，久而久之，这些部门就发展出各自的组织个性和部门利益。在缺乏上级部门统一协调的情况下，各部门经常各自为政，有利时相互抢夺资源，无利时相互推诿责任。一个条块分割、各自为政的政府组织就是一台无法有效协同的机器，这样不仅浪费了大量公共资源，也降低了政府整体效率和公众形象。“最多跑一次”改革的重要举措之一就是打破部门条块分割，例如衢州市行政服务中心依据部门职能分工的相似性或一致性，将主要审批业务分为六大模块；将原来分散于公安内部各个内设机构的审批事项，经过打包整合，以统一的形象展示于民众面前。
但短期内彻底打破部门条块分割、解决政府管理碎片化是不现实的。衢州“一窗受理、集成服务”的“最多跑一次”改革虽然触及了审批部门的组织形态和办理模式，但这还只是技术层面的调整，尚未涉及审批部门的核心职权、人员编制和管理制度，更多的是审批部门内部关系的理顺，衢州行政服务中心也仅以月度评比的形式对入驻部门进行考核，实际上缺乏有效的监管权限。因此在自上而下的行政命令式改革初期，不会引起审批部门因利益受损而抵制。但随着改革的不断推进，在推进部门协同方面还有很长的路要走，例如以电子政务打破部门相互独立的格局；赋予行政服务中心更大的职权，加强对入驻部门工作人员的考核力度；强化责任意识，明确工作职责，奖罚分明等。
联通信息孤岛，实现数据共享
所谓信息孤岛，是指相互之间在功能上不关联互助、信息不共享、业务流程和应用相互脱节的计算机应用系统。政府部门数据系统的信息孤岛问题尤为突出，是制约“最多跑一次”改革向纵深发展的重点难点问题。导致信息孤岛的原因是多方面的，一是前文所述的部门条块分割管理体制，导致各部门自建系统无法整合，大量政府信息不能有效共享；二是信息化建设中重硬件轻软件的倾向明显；三是数据共享观念淡薄，一些部门将自己采集的数据视为私有财产，不愿分享；四是缺少统一的数据标准，各部门各自开发的数据系统标准、编码规则差异成为共享的一大障碍；五是缺乏数据共享管理机构。
信息孤岛问题导致改革中没有数据“替老百姓跑”。在浙江省，虽然各地都积极响应“最多跑一次”改革，但基层实践中反映最多的问题依然是数据共享问题，在全省范围内改革仍然存在着碎片化现象，导致“就近能办、同城通办、异地可办”的目标难以快速实现。在一省范围内都难以克服，下一步在全国推广的难度可想而知。解决各部门、各地区条块割裂、系统林立的信息孤岛问题，关键在于改革的顶层设计，建立统一的市场准入标准、政务服务标准。首先，加强数据安全体系的建设。以法律法规的形式明确数据信息保密范围，解决数据分享主体的后顾之忧；完善信息分类分级制度，定义数据项的密级标签，明确数据采集、传输、存储、使用、共享、开放等环节的安全保障措施、责任主体和具体要求，制定数据安全管理办法。其次，强化数据意识，提升数据采集能力，各级政府部门应当注意在履行日常职责的同时，主动采集各类政务数据，建立政务数据库，做好数据共享的基础性工作。最后，也是最重要的，是建立数据共享的行政协调机制，例如浙江省政府多次召开协调会，要求省级部门自建垂直管理信息系统与各地行政服务中心对接；为解决衢州市数据联通问题，14个部门派技术骨干驻守衢州行政服务中心现场办公。建议下一步将政府间信息共享上升为国家行为，由国务院办公厅牵头协调领导，建立跨部门、跨地区、跨层级的工作协调机制，促进各地数据系统遵循一个标准和规范，为“最多跑一次”改革从点上突破到面上推广创造支撑条件。
转变思想观念，坚持人民中心
一般来说，自上而下的改革往往是上级部门下达任务，下级部门被动跟进。在衢州市“最多跑一次”改革中，一些地方和部门也存在“任务导向”的情形，虽然省、市两级高度重视，“一把手”亲自负责，但在各县（市、区）和乡镇街道依然存在冷热不均的问题，有的地方主动作为、积极探索，有的地方只是被动跟随、敷衍了事，导致工作推进参差不齐，老百姓、企业满意感、获得感还需要进一步提升。调研显示，一些部门在公布“最多跑一次”事项清单时，未能真正以群众需求为导向，信息发布的途径不够广、内容不够清晰，甚至一些文化程度低的老年人看不懂材料；一些群众反映网上办事的操作过于复杂，更多基于管理部门而非用户习惯设计页面，用户体验不佳；一些行政服务中心资源配置不合理，未能基于群众、企业的实际办事需求完善空间布局和功能设置。
尽管问题表现形态不一，但其根源都在于人民需求导向的缺失。人的因素还是改革成败的关键，“以人民为中心”的改革理念，需要“以人民为中心”的工作机制予以支撑，更需要“以人民为中心”的公务人员进行落实。在“最多跑一次”改革的复制和深化过程中，各级政府及公务人员需要认识到，“最多跑一次”改革是政府与社会的双向互动，不能只靠政府的单方面努力，应该树立“回应型政府”理念，建立老百姓意愿表达、体验反馈、举报投诉渠道，真正做到人民需求导向。
持续深化改革，优化营商环境
“最多跑一次”改革本身就是发端于商事制度改革。商事制度改革着力减少行政审批、降低准入门槛、简化工作流程、提高服务效率，还权于企业，还权于市场，不断降低投资创业的制度性成本，在全国掀起了新一轮创业创新热潮，最近几年，我国营商环境指数显著上升。但我们也应该清醒地认识到，改善的主要是“准入”指数，而非“运营”指数，我国的营商环境与发达国家还有较大差距。这与政府与社会对营商环境指标体系存在认知误区是分不开的，一些地方政府对营商环境指标的认识、对营商环境绩效的考核都存在片面的问题。
营商环境是指企业活动整个过程（包括从开办、运营到结束的各个环节）的各种周围境况和条件的总和，根据世界银行的指标体系，营商环境包括开办企业、获得电力供应、获得信贷、缴纳税款、办理破产等10个方面。而一些地方政府对营商环境的认识仅停留在“证照办理”层面，考核也只是证照办理是否便利省时。其结果是营商环境除了“准入”环节有了明显改善外，在企业“运营”方面变化甚微，这就会使得小微企业如同早产新生儿一般在商事制度改革背景下“生得快却难成活”。因此，营商环境的全面优化，需要以“最多跑一次”的商事制度改革，撬动营商环境指数全面发展。
文章原载于社会科学报第1636期第3版，文章由中国经济体制改革杂志社“地方改革创新案例研究”课题组提供，课题组名称不便缩减至8个字以内，由社会科学报替代，特此说明。文章未经允许禁止转载，文中内容仅代表作者观点，不代表本报立场。
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