陈振明｜“乌卡时代”公共治理的实践变化与模式重构——有效应对高风险社会的治理挑战

陈振明，厦门大学公共政策研究院教授、博士生导师，教育部“长江学者”特聘教授。

摘　　要

　　当今全球已进入“乌卡时代”和高风险社会，公共治理的理论与实践正在发生深刻变化，不确定性、脆弱性、韧性、稳健性、适应性一类的概念和主题在公共治理中的地位和重要性与日俱增。风险治理及应急管理已经成为常规或常态化的公共治理基本内容，而不仅仅是非常态或危机时期之所需。因此，必须拓展公共治理的风险视野，改进公共治理的认知和思维方式，增强风险观念和忧患意识，坚持底线思维、极限思维和辩证思维；推动公共治理的实践模式转变，增强治理的适应性、韧性、稳健性、敏捷性和灵活性，以有效应对现代化进程中“乌卡时代”和高风险社会的治理挑战。

当下的两大全球性趋势刻画了我们所处的时代——数字化、智能化和量子化时代与“乌卡时代”“高风险社会”的来临。就后者而言，世界百年未有之大变局加速演进，进入新的动荡变革期，全球危机四伏，面临巨大的不确定性，风险无处不在；与此同时，我国发展进入战略机遇和风险挑战并存的时期，不确定因素增多，面临重重风险乃至惊涛骇浪，各种“黑天鹅”“灰犀牛”事件随时可能发生。时代的新场景对公共治理提出了严峻的挑战与更高的要求，必须对基于确定性或顺境的公共治理实践模式与理论范式进行反思，改进认知和思维方式，增强风险观念和忧患意识，坚持底线思维、极限思维和辩证思维；创新公共治理的实践模式，增强公共治理的韧性、敏捷性和适应性以及稳健性与灵活性，准备经受风高浪急甚至惊涛骇浪的重大考验，并有效应对高风险社会的治理挑战。

一

“（高）风险社会”和“乌卡时代”是人们用来描述当今人类社会境况和时代特征的两个基本术语。“风险社会”及“世界风险社会”是德国社会学家乌尔里希·贝克(Ulrich Beck)首先使用的概念，他在1986年出版了《风险社会》（Risk Society）；继而又使用了“世界风险社会”（world risk society）的概念，系统的论述见之于1995年出版的《世界风险社会》一书。贝克将风险社会及世界风险社会的讨论与现代化（或现代性）和全球化联系在一起。在他看来，风险社会及世界风险社会的本质特征是“风险”或“不确定性”——“这种不确定性既是一种客观事实，又是人们的一种认知体验”。这意味随着现代化和全球化的推进，人类社会的复杂性、不确定性加大或风险不断累积，预示陷入“危险”（danger）或“灾难”（disaster）的可能性也在增大。在世界风险社会的背景下，也只有跨国界的行动才能有效地阻止和应对风险的发生。20世纪90年代初，“风险社会”及“世界风险社会”概念开始迅速流行开来。

21世纪初，我国社会学界就开始使用这一概念用来描述中国与全球风险状况。洪大用提出关注和应对现代化进程中高风险社会的挑战。郑杭生等学者在接受媒体的采访时指出，2003年的SARS疫情、2004年的禽流感暴发、各地频发的重大伤亡和灾难等共同预示着一个高风险社会的来临。新冠疫情发生后，有学者使用了“后世界风险社会”概念，认为现代工业社会“无限度地扩张”和“有组织的不负责任”必然推动世界风险社会向后世界风险社会挺进，新冠疫病以“风暴眼”方式横扫世界，将人类强行推进后世界风险社会。有经济学家则使用“高成本时代”概念，刘元春在2022年第一季度中国宏观经济论坛的发言中提到，从经济学的角度来看，人类已进入一个“高成本的时代”。

何谓风险？学科及视角不同，定义各异。例如，风险被认为是具有威胁性的现代化力量以及现代化造成的怀疑全球化所引发的结果；是一种心理认知的结果，或群体对危险的认知及理解的方式；是个人和群体在未来遇到伤害的可能性以及对这种可能性的判断与认知等等。经济学家经常用损害程度与发生概率之乘积来衡量风险。风险与不确定性及损害相联系，是人们对不确定性及其可能带来后果的感知，因而具有客观与主观两重属性。凯恩斯认为风险是可以计算的，不确定性则是无法计算的；吉登斯则强调风险社会对个人日常生活的影响，认为生活在高度现代性的世界便是生活在一种机遇与风险的世界中。

何谓高风险？有文章称其意指风险的普遍性和后果的严重性，高风险社会除了具有风险社会的全部特征外，更具有来源多样性、后果严重性、认知困难性等特征。有学者认为，我国已经进入高风险社会并有四种表征：经济社会发展可能出现减缓甚至停滞；社会结构紧张乃至断裂，社会冲突加剧；社会各系统、各要素间的交互影响增强；现代性的不确定性与自我危害。有国外学者使用“极端不确定性”（radical uncertainty）等概念来表达与高风险类似的含义。也有国内学者使用“深度的不确定性”和“超风险格局”等概念，认为随着社会发展不稳定性、不确定性因素的日益增加，人类社会越来越陷入一种“深度的不确定性”之中，未来呈现在社会发展视域内的不单只是“自然风险”或“人为风险”，而是由二者相互结合形成的“超风险格局”。

另一个被用来刻画当今时代特征的流行语是“乌卡时代”（VUCA时代）——意指人类社会进入了一个以易变性、不确定性、复杂性、模糊性为特征的时代。作为一个缩略词，“VUCA”由Volatility（易变性）、Uncertainty（不确定性）、Complexity（复杂性）、Ambiguity（模糊性）四个单词的首个字母所组成（汉语发音即“乌卡”）。据说该词源自20世纪80年代沃伦·本尼斯和伯特·纳努斯的领导理论。20世纪90年代初，美国军方使用这一术语来描述冷战结束后不稳定、不确定、复杂且模糊的多边世界格局。随后，“VUCA”被引入工商管理领域，用来描述混乱、复杂、多变的商业环境。

在公共治理领域，学界及政界也日益普遍地使用“乌卡”（ VUCA ）概念来描述当下公共治理及公共政策的新场景、新挑战和新机遇，关于乌卡时代的公共治理的讨论日渐增多。2022年底举行的新加坡南洋理工大学2022年连氏发展论坛的主题就是“乌卡时代下的动态治理”。

二

无论是“高风险社会”，还是“乌卡时代”，刻画的都是当下人类的生存境遇或所处时代的特征——高风险或易变性、不确定性、复杂性、模糊性。即高风险是当下人类社会或时代的本质特征。如贝克所言：“在风险社会中，不明的和无法预料的后果成为历史和社会的主宰力量。”“高风险社会”表征的是自然和社会以及人与自然关系处于高风险的状态之中，即面临的风险种类繁多、数量巨大、结构复杂、后果严重。种种迹象表明，当下全球已迈进“高风险社会”或“乌卡时代”。

——自然或环境风险不断加剧。进入21世纪，世界范围内自然环境恶化，气候变化、物种减少、资源枯竭等问题凸显，自然灾害加剧。联合国环境署（UNEP）研究报告《与自然和谐相处》（2021）称全球正面临气候变化、环境污染和生物多样性丧失等三重星球危机。《2020全球风险报告》作出预测，按照发生概率排序，未来十年全球前五位的风险为：极端天气事件（如洪灾、暴风雨等）、气候变化缓和与调整措施失败、重大自然灾害（如地震、海啸、火山爆发、地磁风暴等）、重大生物多样性损失及生态系统崩溃、人为环境损害及灾难。根据2020年初全球可持续性研究组织“未来地球”（Future Earth）公布的一项对52个国家222位科学家调查的结果，未来十年人类亟须应对的五大危机是全球气候变化、极端天气事件、生物多样性损失和生态系统崩溃、粮食危机和水危机。“后疫情时代”的来临凸显了解决人与自然关系问题的迫切性。联合国秘书长古特雷斯在2021年世界环境日前夕警告“气候危机逼近灾难临界值”，“未来十年是拯救地球免受气候灾难、污染和物种破坏的最后机会”。人们普遍认为气候危机是人类面临的最大长期威胁，气候风险也因此成为国际社会关注的首要问题。2021年4月26日《自然》的封面标题为“气候就是一切”，而2021年诺贝尔物理学奖的一半授予真锅淑郎与克劳斯·哈塞尔曼以表彰他们在对地球气候进行物理建模、量化全球变暖预测的变异性和可靠性方面的贡献，其获奖的时机并非偶然。与此同时，物种减少风险也在加剧。世界自然基金会（WWF）的《地球生命力报告2022》称，监测范围内的野生动物种群数据——包括哺乳动物、鸟类、两栖动物、爬行动物和鱼类，自 1970 年以来平均下降了69 %。伊丽莎白·科尔伯特在其获得2015年“普利策奖” 最佳非虚构图书奖的《第六次大灭绝》（The Sixth Extinction: An Unnatural History），中译本书名《大灭绝时代》（上海译文出版社2015年出版）一书中断言，由人类引起的物种灭绝已经到来。科学家也警告说，人类活动导致地球正在进入“第六次生物大灭绝”。

——非传统领域的公共安全风险加大。一般认为，风险可以分为自然风险、技术风险和制度风险三种。在贝克看来，科技进步和人类知识增长引发新的风险或不确定性以及人类生存境遇的改变，从而进入风险社会。除了自然风险之外，当代人类社会面临的技术风险日益凸显，而且自然风险和技术风险结合在一起，是无法区分的。吉登斯则提出制度性风险概念，认为现代风险本质上是一种人为制造的制度性风险。传统安全威胁与非传统安全威胁相互交织是当今人类面临的共同挑战。随着网络化、数据化和智能化时代的来临，包括网络安全在内的各种新安全威胁和风险增加，非传统领域的公共安全风险挑战加大。《2022年全球风险报告》着重分析了四大新的风险领域——网络风险、太空竞争、气候转型失序和移民压力——均属非传统领域的公共安全风险。作为一把双刃剑，新兴技术（网络技术、数字技术、智能技术、基因技术等）产生的社会风险不可小觑，其可能带来的负面效应不可低估。据中新社消息，联合国秘书长古特雷斯2020年1月在谈到2020年联合国工作重点时说，全球当下面临四大迫在眉睫的威胁，其中之一就是数字技术带来的消极影响，如技术发展造成的失业问题、仇恨言论的网上广泛散播、基于智能技术的自主武器制造等。

——发展困境与社会鸿沟扩大。联合国开发计划署（UNDP）2022年9月发布的人类发展报告《不确定的时代，不稳定的生活：在转型的世界中塑造未来》称，各种不确定性正在层层累积、相互作用，以前所未有的方式动摇生活根基。在过去两年，新冠疫情、全球性冲突、粮食与能源短缺以及极端天气事件给全世界数十亿人带来灾难性的经济及社会影响，人类发展已经回落到2016年的水平，在实现可持续发展目标方面所取得的大部分成就已被逆转。全球有超过90%的国家受多重危机影响面临发展困境，如果不立即改弦易辙，世界将发生更多的贫困和不公正。联合国开发计划署署长阿奇姆·施泰纳表示：“在一个充满不确定性的世界中，我们需要以一种新的全球团结意识来应对相互关联的共同挑战。”依照《2022年全球风险报告》的分析判断，当下人类社会面临的主要风险包括新冠疫情、气候危机、日益扩大的社会鸿沟、不断加剧的网络风险和不平衡的全球复苏；主要的长期风险和气候相关，而社会鸿沟、生存危机和心理健康状况恶化成为最主要的短期风险，要有效管理这些风险，需要加强全球协作。

——系统性风险及危机趋势增强。风险叠加及系统性危机的生成是高风险社会和乌卡时代的集中体现。人类生存与发展一直存在着三大威胁，即瘟疫、战争和饥荒。新冠疫情发生后，全球粮食危机、政治危机、军事冲突、社会稳定及引发的全球经济危机风险概率与日俱增。《参考消息》2022年5月29日的报道称，2022年的达沃斯世界经济论坛年会弥漫着担忧情绪，世界正面临比以往更严重的危机，一场大风暴正在形成，所有问题交汇在一起，气候、能源、粮食、战争、经济衰退等的风险加大。新冠疫情持续蔓延造成了全球经济衰退，世界银行2023年1月10日发布的《全球经济展望》报告称，今年全球经济将面临30年来最严重衰退，高通胀、利率上升、投资下降和俄乌冲突等因素的叠加对经济增长构成威胁。全球性的粮食与能源危机趋势正在加剧，《全球粮食危机报告》称世界面临严重粮食不安全人口达到新高；在战争、疫情、气候三大因素的叠加下，一场全球性的粮食危机正在酝酿；连丰饶的巴西都发生严重的粮食危机，重新当选总统的卢拉宣称他任期的最大目标是让巴西人民能够吃饱饭。俄乌冲突爆发与持续则表明战争的风险加剧，世界已进入新的动荡不安以及失序状态。美国国家情报委员会《2040全球趋势竞争更激烈的世界》（2021年3月）称，新冠疫情大流行提醒我们世界的脆弱性和高度相互依赖的内在风险。未来几年和几十年里，世界将面临更为严峻的全球性挑战，从疾病到气候变化，再到新技术和金融危机带来的破坏。

我国处于全球的高风险社会之中，“世界百年未有之大变局加速演进，世纪疫情影响深远，逆全球化思潮抬头，单边主义、保护主义明显上升，世界经济复苏乏力，局部冲突和动荡频发，全球性问题加剧，世界进入新的动荡变革期，来自外部的风险挑战始终存在并日益凸显”。与此同时，“我国改革发展稳定面临不少深层次矛盾躲不开、绕不过，党的建设特别是党风廉政建设和反腐败斗争面临不少顽固性、多发性问题。我国发展进入战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多的时期，各种‘黑天鹅’、‘灰犀牛’事件随时可能发生，需要应对的风险挑战、防范化解的矛盾问题比以往更加严峻复杂”。我国开启了现代化的新征程，进入了新的发展阶段，既面临着诸多结构性、体制性、周期性的老问题和矛盾及其相互交织，发展的新趋势、新变化、新目标和新任务也会产生一系列的新问题，机遇与挑战并存，面临的风险前所未有，改革、发展和稳定任务艰巨繁重。习近平总书记指出，我们面临的重大风险，既包括国内的经济、政治、意识形态、社会风险以及来自自然界的风险，也包括国际经济、政治、军事风险等；各种风险往往不是孤立出现的，很可能是相互交织并形成一个风险综合体；各种矛盾风险挑战源、各类矛盾风险挑战点都是相互交织相互作用的。在我国，作为高风险社会和乌卡时代所具有的高风险、易变性、不确定性、复杂性、模糊性的特征开始凸显。突出地表现在如下几个方面及其关联性：

一是自然灾害及公共安全风险增多。我国自然灾害严重，灾害种类多，分布地域广，发生频率高，尤其是地震、火灾、洪水、极端天气等自然灾害造成的损失巨大；同时，各类事故隐患和安全风险交织叠加、易发多发，影响公共安全的因素日益增多。

二是经济风险加大。受新冠疫情等因素的影响，当前我国的经济增长乏力，经济恢复的基础尚不牢固，需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力仍然较大；外部环境动荡不安，给我国经济带来的影响加深；经济体制和经济结构的深层次问题和矛盾依然突出；重大经济金融风险尤其是系统性、区域性金融风险、地方政府债务风险、房地产市场风险以及出现规模性返贫的风险加大，统筹疫情防控与经济社会发展的任务繁重艰巨。

三是社会风险扩展。我国正处于从中等收入向高收入迈进的阶段，按照联合国目前的划分标准，中国处于中等偏上收入国家的水平。虽然中国人均GDP与世界平均水平更接近了，相当于世界平均水平的90%，但是离高收入仍有相当大的差距。这一阶段正是社会矛盾和冲突的高发期，也是摆脱“中等收入陷阱”的关键时期，迈进高收入国家行列与实现共同富裕面临更大的挑战。

四是人口风险增大。第七次全国人口普查结果表明，我国人口中出现劳动年龄人口和育龄妇女规模下降、老龄化程度加深、总和生育率下降、出生人口数量走低等问题。根据2023年1月国家统计局公布的数据，2022年我国人口减少了85万人，历史上首次出现负增长。对此，有评论认为人口负增长是中国社会或中国经济发展的一个转折点，还有学者说未来影响中国人的最大变数是“超老龄社会”的来临。

由此可见，不确定性已经成为当今世界的常态。正如李强总理在2023年夏季达沃斯论坛开幕式致辞中所指出的：“不稳定、不确定、难预料成为常态……世界正处在历史演变的十字路口，身处这样一个变乱交织的世界，人类应当如何面对？这是世界各国人民共同关心的重大问题。”有学者认为，（高）风险社会意味着风险已渗透到社会的各个角落，这表明人类所面临的危险不再以孤立事态、固化形态、单一状态出现。有学者则认为，从国家治理确定性转向国家治理不确定性，这是一个极为严峻的国家治理挑战，国家治理的方式、手段、举措与目的等都可能需要彻底重构。

联合国减灾办公室发布的报告称，由于盲目乐观、估计不足和狂妄自大导致人类对风险的认知不足。联合国开发计划署2022年9月发布的《人类发展报告2021/2022》认为，各种不确定性正在层层累积、相互作用，以前所未有的方式动摇生活根基。面对层出不穷的各类风险事件，专业分工、部门分割和层级分明的传统治理模式遭遇到越来越大的挑战；提高治理的敏捷性、灵活性和有效性，已成为全球各国政府面临的共同课题。

作为“乌卡时代”高风险社会来临的典型事件，新冠疫情改变了世界。疫情防控对我国国家治理及风险管理的一次“大考”，充分说明了增强公共治理中的风险观念和忧患意识以及应急管理的极端重要性。疫情防控彰显了中国特色社会主义制度和国家治理体系的巨大优越性，特别是集中力量办大事的制度优势与党的领导制度优势，但“大考”也考出了国家治理及应急管理的一些短板和漏洞，暴露出体制机制存在的并对我国公共治理实践提出的一系列需要深入思考和解决的问题。就应急管理或风险治理领域而言，如何增强风险和危机意识以及“全周期管理”的意识，如何加强应急管理的体制和机制建设尤其是如何完善统一指挥、上下联动的应急管理体制如何动员市场和社会各方积极参与应对，如何建立健全应急管理的预警预报系统以及疾病预防控制体系，如何更好应对处置突发性事件及应急管理中的舆情，等等。就国家治理层面而言，如何夯实国家治理的制度基础与强化制度执行力，如何深化国家治理的体制、机制、流程和方式的改革，如何完善城市治理体系、城乡基层及社区治理体系，如何推进国家治理的数字化智能化转型，如何更好处理国家与社会治理主体之间的高效协作，在制度上明晰各方权责，在技术上实现信息、人员、资金和物资的有效对接，等等。上述层面问题的解决将大大提升我国国家治理及应急管理现代化的水平。

三

面对“乌卡时代”和高风险社会的严峻挑战，当务之急是需要改进公共治理的认知和思维决策方式，坚持底线思维、极限思维和辩证思维；创新公共治理的实践模式，增强公共治理的韧性、敏捷性、适应性、稳健性和灵活性。

（一）改进风险认知与思维方式

受自然、社会和技术等因素的复杂交互影响，灾害与事故风险情景的突发性、动态演化性、不确定性与复杂性的不断增强，对风险治理与应急决策及其情景认知带来巨大挑战。联合国减灾办公室（UNDRR）发布的《2022全球评估报告》称，由于盲目乐观、估计不足和狂妄自大导致了人类对风险的认知不足。要摆脱高风险社会及乌卡时代公共治理与决策的困境，必须改变传统的认知及思维方式，理解未知，直面不确定性、风险与危机趋势，将底线思维、忧患意识与风险观念贯穿到公共治理的全过程，有效防范和化解前进道路上的各种风险。

人际沟通领域有一个著名的“乔哈里视窗”（Johari Window）理论，是由美国心理学家乔瑟夫·勒夫（Joseph Luft）和哈里·英格拉姆（Harry Ingram）于1955年提出的。他们以自我为视角，基于“自己知不知道”和“他人知不知道”两个维度将人际沟通信息划分为开放区、盲目区、隐秘区和未知区（或公开的自我、盲目的自我、秘密的自我和未知的自我），而有效的人际沟通则是这四个区域的有机融合。这就是所谓的“乔哈里视窗”，也称之为“自我意识的发现——反馈模型”或“信息交流过程管理工具”。

2002年，美国政界有人借用“乔哈里视窗”理论提出了一个关于不确定性的思维方式——“已知的已知”“已知的未知”和“未知的未知”的认知框架。在他看来，“已知的已知”是存在的，即我们知道自己知道；“已知的未知”就是我们知道有些事我们不知道；“未知的未知”指的是我们自己并不知道自己不知道，即你不知道自己不知道。

“未知的未知”是了解和把握不确定性的一个重要概念，已被广泛运用于不确定性及高风险条件下的决策与治理问题的分析与解决之中。在不确定性和高风险条件下，各国的公共政策都面临艰难选择，如何应对这种充满不确定性的时代是关键所在。近年来，不确定性条件下或高风险场景中的政策制定或面向未知未来的决策成为政策分析领域的一个热点焦点话题。例如，约翰·凯（John Kay）和默文·金（Mervyn King）最近出版的《极端不确定性：如何为未知的未来做出明智决策》，认为不确定性已经成为当今世界的常态，我们处于“未知的未知”之中；面对“未知的未来”并非所有情况都可以被量化、被预知，我们已知或能掌握的可能性是有限的；而生存并不需要“最好的”解决方案，只需要“足够好的”解决方案。纳西姆、尼古拉斯、塔勒布的《黑天鹅：如何应对不可预知的未来》、查尔斯·曼斯基的《不确定世界中的公共政策》也是这方面的著作。

（二）坚持底线思维、极限思维和辩证思维

面对高风险社会和乌卡时代极端不确定性和系统性风险，必须改变思考方式，提升底线思维、极限思维、辩证思维、系统思维和批判思维能力，保持战略定力。

党的十八大以来，习近平总书记多次强调，要坚持底线思维，不回避矛盾，不掩盖问题，凡事从坏处准备，努力争取最好的结果，做到有备无患、遇事不慌，牢牢把握主动权。坚持底线思维，是以习近平同志为核心的党中央保持战略定力、应对错综复杂形势的科学方法，更是推动新一轮改革与发展的治理智慧。底线思维是一种以底线为导向的思维方法，其核心含义就是“凡事从坏处准备，努力争取最好的结果”。它要求从客观设定最低目标出发争取最大期望值，认真计算风险，估算可能出现的最坏情况，接受现实，注重对危机和风险等负面因素进行管控。具体而言，一是居安思危、未雨绸缪，以应对严峻考验；二是作最坏准备，设定最低标准；三是接受现实，直面矛盾和问题；四是朝好的方向努力，争取最好的结果。

习近平总书记在2023年5月30日主持召开二十届中央国家安全委员会第一次会议时强调，要坚持底线思维和极限思维，准备经受风高浪急甚至惊涛骇浪的重大考验。极限思维，是指在极限状态下对事物或对象加以认知或思考的思维方法，即假定出现极端情况时，思考该怎么办、能怎么办，既要考虑“力所能及”，又要考虑“力不能及”，把握好“度的边界”。作为一种思维方式方法，极限思维与数学的极限思想密切相关，生活中大量极限考验与挑战（如极限运动）需要人们在一次次挑战中寻求突破，在突破中实现新的超越，这就需要极限思维。现代化进程中会遇到种种风险和危机挑战，必须具备极限思维能力。

习近平总书记强调要以辩证思维看待新发展阶段的新机遇新挑战，增强机遇意识和风险意识，准确识变、科学应变、主动求变。他要求领导干部要有胆略谋略、善作善成，下好先手棋、打好主动仗，有效防范和化解前进道路上的各种风险及危机。因此，应对当前复杂的经济社会形势与系统性风险，必须牢固树立系统、统筹和协调观念，增强系统思维能力。2021年的中央经济工作会议提出，经济社会发展是一个系统工程，必须综合考虑政治和经济、现实和历史、物质和文化、发展和民生、资源和生态、国内和国际等多方面因素；领导经济工作必须有系统思维、科学谋划。2022年的中央经济工作会议则强调统筹国内国际两个大局，统筹疫情防控和经济社会发展，统筹发展和安全。

公共治理的环境是复杂自适应的、动态演化的社会技术系统或社会生态系统，即复杂性系统。根据系统动力学的观点，重要的不是系统的元素，而是它们之间的动态交互。风险叠加及系统性风险和危机的生成是“乌卡时代”和高风险社会集中体现。系统性风险不仅表现在风险因素多，更在于这些因素是相互关联、相互作用、高度随机且往往是非线性的，到达临界点时可能给社会的系统与结构带来巨大的威胁与灾难。联合国减灾办公室曾提醒风险已成为新常态，呼吁以不同的方式思考系统性风险的构成，因为灾难风险始终是系统性的，其影响也是系统性的。即当今全球范围内相互关联的灾难，如新冠疫情、气候危机、生物多样性丧失、区域内或旧或新的冲突等带来的影响是系统性的。

不确定性和风险有程度高低、范围大小和演变速度快慢之分，人们的感受和接受的程度也不相同。在高风险社会中，认识和应对极端不确定性和高风险需要辩证的、批判的或理性的思维方式，即在面临不确定性和风险的情况下，通过批判思考去寻找解决问题的方案，而不是单纯依靠经验或常规去应对。批判性思维是一种创造性、开放性、质疑性、发散性的思维方式，主张理性辩论——收集证据，冷静对话，交流想法，以理服人，汇集智慧。主动培养批判性思维，学会理性思考，熟悉沟通技巧，提升创新能力，能够更好地应对充满风险的未来或“未知的未来”。

（三）拓展公共治理的风险视野

在“乌卡时代”和高风险社会，基于稳定性和确定性的治理假定和治理方式受到严峻的挑战。这种挑战将反复考验社区、地方、国家和全球治理体系的弹性和适应性，并对应变能力提出了更高的要求。

既然高风险及不确定性已成为“新常态”，那么风险防控与危机管理自然而然就成为常规或常态化的管理事务，而不仅仅是非常时期所必需的。风险治理业已构成公共治理及全球治理的核心议题，而不确定性、逆境、风险、危机以及脆弱性、鲁棒性（稳健性）、韧性或柔性等成为公共治理实践及其模式的基本构成因素以及公共治理研究的关键词或主题。可以说，当今的公共治理在很大程度上是一种风险治理。因此，必须创新公共治理的实践模式，增强公共治理的风险观念，拓展公共治理的风险视野，构建公共治理的风险化解路径。

作为一个综合性、系统性的社会工程，风险治理说到底就是一个规避风险、化解危机、谋求安全的过程。它以公共价值与善治为目标导向，强调形成多主体合作的治理格局，构建沟通、交流与合作以及协作网络，具有多元性、包容性、灵活性和适应性等特点。风险治理要求人们在观念与行动上重视多主体协作和个体行动力的培育，通过主体赋权和关系联结，推动风险防控及应急管理从单一突发事件的即时应对转向不确定性应对的常态化管理。

习近平总书记多次就我国防灾减灾救灾工作作出指示，强调树牢安全发展理念，提升防灾减灾救灾能力。2020年国际减灾日以“良好的灾难风险治理”为主题，倡导加强灾害风险管理，建立健全政府主导、社会参与的灾害风险治理机制——包括建设有能力、被赋权、基于科学证据的公益机构；制定降低系统性灾害风险的良好的复杂性战略及政策——覆盖土地使用、建筑规范、公共卫生、教育、农业、环境保护、能源、水资源、减贫和气候变化适应等各个领域，不断提高全社会灾害风险治理能力。联合国秘书长古特雷斯称，没有良好的灾害风险治理，糟糕的情况将会变得更糟。

（四）增强公共治理的韧性和适应性

要有效应对高风险社会和乌卡时代的系统性风险挑战，还必须深化公共治理以及风险治理体制、机制、流程和方式的改革，创新公共治理的实践模式，增强治理的韧性、敏捷性和适应性以及稳健性与灵活性。

韧性治理（resilience governance）既是高风险社会和乌卡时代公共治理尤其是风险治理的一种可供选择的治理实践模式，也是公共治理尤其是风险治理研究的一个新理论范式或基本路径。韧性或弹性（resilience）意指还原、恢复和适应能力，也指成功应对一种困难的情景或事件。从复杂性科学的角度看，韧性是指系统受到扰动后的恢复能力，或更具体地说是系统在经历变动时能吸收扰动并进行重组以保持原有结构、功能、特性和反馈或达到更好状态的能力。

近十年来，“韧性”及“韧性治理”概念开始在公共治理尤其是城市治理和应急管理领域流行开来，人们提出诸如“韧性社区”“韧性城市”“韧性社会”“韧性治理”（或“柔性治理”“弹性治理”）一类的概念。《联合国2030年可持续发展议程》（2015）提出了建设韧性基础设施、韧性城市和韧性社区，增强社会韧性以降低穷人面对灾难的脆弱性等发展目标。2010年联合国减灾战略署则发起了“让城市更具韧性”运动。在大卫·钱德勒看来，“韧性”已经作为公共治理与公共政策的核心概念和指导原则以及可持续发展议程的首要原则。沃克（Brian Walker）等人断言，韧性正成为全球治理中广泛使用的习惯表达。最近，世界经济论坛的相关风险治理报告强调要打造国家韧性，为各类组织如何打造系统韧性提供了切实可行的建议。

与韧性治理密切相关的治理方式是“敏捷治理”（agile governance）。根据《世界经济论坛白皮书（2018）》的界定，敏捷治理是指以顾客为中心的一套具有柔韧性、流动性、灵活性或适应性的行动或方法，是一种自适应、以人为本以及具有包容性和可持续性的决策过程。随着当代科技革命的深化与第四次工业革命的展开，网络化、数据化、智能化和量子化时代的来临，“敏捷”一词被多学科广泛使用并成为敏捷治理理论兴起的催化剂。作为一种传统的理性科层治理替代模式，敏捷治理强调以人为本、技术赋能、多主体参与、公共价值创造、灵活应变和系统变革，以有效应对风险社会的挑战。在公共治理领域，人们提出构建“敏捷政府”，涉及敏捷软件开发、敏捷收购、敏捷项目管理以及敏捷评估等方面的内容；而数字化和智能化技术则是达成公共治理敏捷性的最有效手段。

关于稳健治理（robust governance）。《公共行政》（Public Administration）今年初刊登了来自荷兰和美国的三位学者（Ansell，C.，Srensen，E.，& Torfing，J.）合写的《当公共行政和政治遭遇动荡：寻求稳健治理的回应》，其文中宣称动荡的世界已经来临，可以通过思考治理制度和过程的稳健性来应对动荡带来的挑战，“稳健治理”正是一种应对动荡世界的正在兴起的新治理范式，有别于以往的官僚制（public bureaucracy）和网络治理（network governance）范式。“稳健性”表征的是系统的基本特征在不同环境和时间流动中的存续能力，“稳健性”与“韧性” 的区别在于后者指系统在受到冲击后恢复到稳定状态的能力。作为一种新范式，“稳健治理”直面当今社会日益加剧的动荡，旨在通过提高组织对新环境的适应性和保持多样性使组织和制度安排兼具稳健性和灵活性。

我们认为，可以基于复杂性系统及复杂性科学理论，比较适应性治理、韧性治理、稳健治理和敏捷治理等范式的异同，提取合理元素，尝试构建一种在乌卡时代和高风险社会中以不确定性、风险和棘手问题的解决为导向，以韧性、适应性稳健性、灵活性为特征的公共治理治理新范式与新的理论综合。

总之，面对高风险社会重大风险和危机治理的严峻挑战，我们既要转变公共治理的认知和思维方式，创新公共治理的实践模式，更要强化风险和危机治理的行动力和执行力。必须弘扬担当和斗争精神，增强担当和斗争的胆识、勇气和能力，敢于斗争善于斗争，把准斗争方向，坚定斗争意志，提高斗争本领。在重大风险和危机面前，敢于出手，敢于应对，以“踏平坎坷成大道，斗罢艰险又出发”的胆魄和气概，迎接挑战与考验，把防范化解的各项工作做实做细做好，这样才能有效应对前进道路上各种可以预料和难以预料的风险挑战，进而推动中国式现代化事业航船劈波斩浪、一往无前。

〔责任编辑：李　欣　童传轩〕

原文见于《东南学术》

2023年第6期

文中图片均来自网络

本微信公众号系《东南学术》杂志官方微信，如无特殊说明，本微信内容均来自《东南学术》杂志，版权所有。

微信号 : dnxs0591

● 扫码关注我们 ●