【规划设计】“工改工”的连片更新模式探索——中山火炬开发区“工改工”片区策划的实践与思考
【作者简介】
董金莲，高级工程师，深圳市新城市规划建筑设计股份有限公司副总规划师、国土空间院院长助理兼规划一部总经理
晁恒，通讯作者，博士，高级工程师，深圳市新城市规划建筑设计股份有限公司博士后创新实践基地执行主任
摘要
“工改工”是推动产业转型升级的重要手段，也是当前诸多城市主推的更新改造方式之一。文章分析了我国“工改工”的连片更新趋势，以及面临的产权复杂、动力不足、定位失准、融资困难和运营缺失等问题，提出了利益统筹+多维协同的连片“工改工”模式。同时，结合中山火炬开发区连片改造实践，制定了规划与利益双统筹、产业与空间双转型、更新与整备双协同的连片“工改工”实施路径，建立了贯穿连片“工改工”全流程的多维协同机制，为我国存量地区的工业用地改造提供了借鉴。
[关键词] 城市更新；“工改工”；成片连片；中山火炬开发区
[文章编号] 1006-0022(2022)02-0083-07
[中图分类号] TU984.13
[文献标识码] B
[引文格式] 董金莲，晁恒．“工改工”的连片更新模式探索——中山火炬开发区“工改工”片区策划的实践与思考[J]．规划师，2022(2)：83-89．
0 引言
城市建成环境的“新陈代谢”，决定了城市更新在城市发展中的重要地位。无论是第二次世界大战后西方城市政府主导的对衰败地区的推倒重建，还是20世纪80年代新自由主义倡导的通过市场化房地产开发来拉动经济增长，其实质均是对建成环境的更新改造。这造就了城市更新的矛盾性和复杂性，不但土地再开发的增值收益面临着复杂博弈，而且由其带来的社会分异和立体空间增量也存在广泛争议，并引发了学界对城市更新的反思批判和理论探索。随着相关研究的不断深入，城市更新的探索逐渐转向了治理方面，城市更新实践被视为在特定场景中基于未来预期开展的多元主体合作，目的是为城市制定更积极的发展愿景。
改革开放以来，我国城镇化高速推进，低门槛、低成本的工业用地已由“产业温床”沦为“低效用地”，并催生了“工改工”的巨大需求。然而，由于利益平衡困难、空间腾挪复杂、市场动力不足等，“工改工”在实施过程中面临很多困难，促使全国各地开展了创新探索。例如，珠三角的各城市根据自身发展模式和转型诉求，在“工改工”的规划统筹、治理协同、利益分配及实施模式等方面进行了相应探索。其中，广州采取政府主导的“应储尽储”模式，深圳激励市场主体对旧工业区进行改造，佛山则通过政策和资金支持来促成“自下而上、市场参与”的模式。
然而，无论哪种更新模式，都必须在政府、市场、原业主等多方之间达成共识，实现各方成本与利益的平衡，各城市应结合自身经济与社会环境，建立与之相匹配的更新治理模式。特别是随着“工改工”的进一步深入，为避免改造片区破碎化、公共设施落地难、脱离产业本质等问题，成片连片改造将成为未来改造工作的重点，“工改工”将趋于多元化与复杂化，利益统筹、治理协同与模式转型将成为必然。中山火炬开发区是国家首批高新技术产业开发区，历经三十年的发展，当前面临着“土地碎片之困、产业升级之困、空间低效之困”。不同于顺德、南海聚焦于村集体土地的改造探索，也不同于深圳关注原村集体未完善征转历史手续用地的整备创新，中山火炬开发区的改造对象是大量已出让给市场主体的国有土地，因而其实践经验在全国层面更具普适性。本文总结了“工改工”连片更新的转型趋势与治理困境，以中山火炬开发区连片策划实践为基础，总结了其规划与利益双统筹、产业与空间双转型、整备与更新双协同的连片“工改工”模式，以期为我国存量地区的工业用地改造提供借鉴。
1 “工改工”的连片统筹趋势、治理困境与模式转型
1.1 “工改工”的连片统筹趋势
“工改工”通常是指将存量低效工业用地改造为高效率、高品质、高质量的新型产业空间，改造后的用地性质是新型产业用地(M0)或一般工业用地加新型产业用地(M1+M0)，包括厂房、研发用房、公共配套和商业设施等多元物业形态。从“工改工”的发展实践看，政策环境往往在其中发挥着重要作用，对“工改工”的模式及创新探索具有引领作用。例如，在深圳城市更新的早期，为激发市场动力、推进低效工业用地改造升级，“1+6”系列城市更新政策有效推动了旧工业区再开发。在当时的政策设计下，旧工业区属于权利主体较为单一、政府支持力度大的改造对象，备受房地产开发商的青睐，但也引发了产业用房供需失衡、“以住养工”和“工业地产”等问题。
近年来，为改变“工改工”脱离产业本质的现象，确保提供足够的产业空间和保障公共利益，各地城市更新政策普遍出现了3种转向。一是对“工改工”后的用地性质和物业形态进行严格控制，保障产业发展的战略空间；二是对“以住养工”的乱象进行整顿，强化后期产业运营的政策指引；三是强调推动工业用地的成片连片改造，强化协同治理。例如，广东省自然资源厅发布的《关于以“三旧”改造推动新旧动能转换提升城市发展水平的通知(征求意见稿)》明确了“推动成片连片改造、提升城市发展水平”等一系列要求；东莞发布的《东莞市城市更新市属企业土地整备开发操作规范(试行)》强调“发挥市属企业引领作用，大力推进连片‘工改工’，为政府统筹掌控一批产业空间资源”；深圳在2018年以后，陆续出台了多项城市更新政策，在地价、分割转让、工改用途等方面加强了全流程监管。
在“工改工”政策转向以及城市更新协同治理的趋势下，一些城市已经在城市更新片区统筹和连片“工改工”方面进行了探索。其中，具有代表性的包括深圳的“整村利益统筹”模式，东莞水乡片区的“连片工改”模式，佛山南海区自下而上的“片区综合整治”模式，以及广州以国资企业主导的自上而下的“片区全面改造”模式。总体上看，“工改工”的连片统筹已成为不可逆转的趋势，在促进产城融合、保障公共利益及提供集中连片产业空间等方面具有不可替代的作用。然而，目前大多数实践仍聚焦在整体规划研究层面，在实施层面仍旧以单一地块改造为主，关于连片“工改工”的规划与利益如何统筹、产业与空间如何转型及相应的实施路径如何设计等方面的研究则较少。
1.2 连片“工改工”的治理困境
连片“工改工”是对集中连片存量工业地区进行整体统筹，综合考虑规划功能、交通组织、公共配套和自然生态等因素，统筹划定各单元边界，统筹用地贡献和公共服务设施配置，统筹协调多元利益，并制定各单元的规划设计条件，统筹实施方案和时序。最终通过利益、空间、实施三方面的互动反馈，实现工业地区连片开发和整体品质提升。由于涉及更复杂的产权主体和更广大的空间范围，以及新的“工改工”政策要求，连片“工改工”面临着新的治理困境。基于“主体、资金、空间、运维”四维框架，可以更好地理解连片“工改工”治理的复杂性(图1)。
图1 连片“工改工”的复杂性示意图
首先是利益统筹难。这涉及参与主体及与主体相关的资金投入、来源和收益。目前来看，仅靠公共资金投入无法解决全部“工改工”的资金问题，但市场资金投入要获得收益，“业主”利益又不能受损，如何在公共价值实现和市场主体诉求之间达成平衡，是实施连片“工改工”的关键。特别是囿于新政管制，市场主体参与“工改工”的意愿骤减，而且“工改工”又是城市更新中公认的融资最难的项目类型，如何破解更新利益不平衡、“工改工”动力不足的困局还需持续探索。例如，大型企业在本行业或相近行业都没有实现转型升级的情况下，靠“跨界”协商收购、整合用地、规划建设、产业运营等实现土地“二次开发”的可能性较小，它们往往偏向于申请新增建设用地、享受一级土地市场的价格优惠，而不愿意承担从二级土地市场拿地的高昂成本；连片“工改工”涉及多个改造单元，需对所覆盖区域的控规进行协调，这增加了片区策划方案编审的复杂性。
其次是空间转型难。连片“工改工”除了要处理复杂的产权关系、应对利益博弈，还面临产业与空间如何实现协同转型的问题，处理起来十分复杂。一方面，早期土地出让的小型化、破碎化，以及开发商自下而上划定的改造单元往往以追逐利益为导向，优先选择利润较高、自身配套压力小、拆除体量小的地块，导致开发边界不闭合，给片区规划统筹及单元规划传导带来了困难，也给大型设施落地、整体滨水岸线营造、蓝绿空间腾退和历史文化遗产保护等带来了挑战。另一方面，不同行业对厂房的荷载和层高有不同需求，产业与空间需要精准匹配。例如，对于有重型设备的行业(如精密装备、家用电器、机器人等智能装配元件行业)，首层地面荷载需要2吨/平方米；电子信息产业尤其是芯片、线路板等核心零部件生产环节对厂房环境要求较高，既不容许上下楼层有震动较大的企业，又要求生产空间是无尘车间；生物制品和药品生产需要无菌无尘的密封环境，一般无法与其他行业的生产空间置于同一栋楼。
最后是协同实施难。一是连片改造涉及较多的产权主体，在改造过程中面临实施主体如何明确、责权关系如何匹配的困境。目前单一的改造主体模式难以应对多产权主体协同的问题，导致推进沟通成本大。二是连片“工改工”需要统筹协调各单元的开发模式和开发时序，不仅要统筹土地整备、城市更新(综合整治、拆除重建、功能改变等)等多种模式，还要协调涉及片区的重大设施建设时序，以优先保障公共项目进度和加快重要节点建设。三是连片“工改工”需要精准确定产业主题方向和园区建设标准，并匹配有力度的产业扶持政策和可持续的运维模式，改变工业地产“圈地、建设、出售”的开发模式。这就需要从长远发展的角度考虑产城融合、混合用地、物业持有、分割销售、物业运营和专业化管理运营等方面的内容，以及从园区的运营维护和企业的全生命周期发展着手，制定长效机制与支撑体系。
综上所述，随着连片“工改工”的深入推进，需要在更新改造模式及相关机制上进一步创新，以促进片区整体效益的优化提升、落实产业空间、保障公共利益并实现多方共赢。
1.3 连片“工改工”的模式转变
从治理困境和转型趋势来看，连片“工改工”是一项需要多维统筹的城市更新治理工作，难点在于如何建立“利益统筹、产业升级、空间转型、实施协同”的技术框架。基于此，本文提出“利益统筹+多维协同”的转型思路(图2)。
图2 基于“利益统筹+多维协同”的技术框架图
利益统筹即通过规划编制和制定利益分配规则实现综合目标，促进更新改造的土地价值和权益统的筹分配。成片连片的“工改工”涉及多个产权主体以及存量空间的再整合，需要解决增值收益有多少、如何分配、以何种方式分配，以及土地归宗、置换等问题。为促进整体效益提升和保障公共利益，需要实现规划与利益双统筹。其中，规划统筹决定了片区未来改造的空间功能、空间形态和空间规模，而这背后的土地价值更是关系到各主体的发展权和利益。此外，需要综合考虑市场因素、相关标准规范的要求，形成片区统一的权益分配规则，在总开发量一定的情况下，平衡各单元的拆迁任务和规划权益。
多维协同包括产业升级与空间转型的协同，以及实施过程中更新与整备的协同。其中，产业升级与空间转型的协同指的是实现产业与空间双转型。连片“工改工”要注重产业空间、特色城市文化和生态空间的塑造，通过功能统筹安排、空间整体设计、公共配套建设等手段，最终实现产业升级和空间转型。具体内容包括：明确片区功能定位、空间结构、开发规模、公共配套、蓝绿空间和历史文化保护等内容，系统构建片区内生态、历史文化和公共服务设施空间，集成城市设计、交通市政等专项研究，指导更新单元规划；同步统筹招商引资和空间转型，根据产业的生产需求，从园区空间和生产空间两大维度，为进驻企业量身定制高品质产业空间载体和配套。
实施过程中的更新与整备双协同指的是为有效促进连片“工改工”的落地实施，激发各方参与的动力，统筹开发时序及实施主体和模式。一方面，应明确各相关主体的利益诉求，并在此基础上探索建立“主体协同”的合作机制，实现多元主体的协同治理。其中，政府应通过政策、资金和监督机制等顶层设计来加强引导，实施主体应具有协同各方利益的能力和资源，在保障公共利益的同时，又能推动市场利润和业主利益的增长。另一方面，应在耦合整体规划设计方案的基础上，划分不同的实施分区，并精准匹配城市更新、土地整备、土地收储、自主改造等多种实施模式。例如，对于公共项目或腾挪地块，可以采用土地收储方式加快供地，保障实施时序；对于重要空间节点地区，可结合实施的难易度及现状产权情况，采取更新与整备相结合的模式；对于一般改造地区，则可采用自主更新的方式。
2 中山火炬开发区“工改工”片区规划实践
中山火炬开发区是我国第一批国家级高新技术产业开发区，在其发展早期，“小而快”的土地供应虽然满足了大量中小企业的用地需求，但是消耗了未来的发展潜力。当前中山火炬开发区面临经济增长乏力、产业转型困难、配套设施不足的发展困境，根本原因是城市发展面临着空间瓶颈。因此，火炬开发区规划沿世纪大道选取了东利片区、张家边片区、沙边片区、窈窕片区开展连片“工改工”试点，探索连片“工改工”的创新模式和实施路径。
2.1 基本原则
为通过连片“工改工”释放空间、优化功能、完善配套、导入产业，让城市在“新陈代谢”中勇立潮头，火炬开发区的连片“工改工”实践坚持以下4项基本原则。
(1)树立创新引擎，坚持“工改工”不动摇。火炬开发区“工改工”锚定打造“世界级先进制造基地”的战略定位，摒弃传统工改居、工改商及工业地产的改造模式，确保产业用地规模不减少。4个试点片区盘整和再造的产业净用地共计2 713亩(1亩≈666.67 m2)，新增产业空间约600万平方米，新增就业岗位3.6万个。
(2)树立品质标杆，坚持高品质规划。火炬开发区“工改工”围绕产业发展需求，集成服务、交通、功能、设施和人的活动，通过“生态赋能”“品质服务”“特质塑造”，重塑开发区的品质空间，营造“三生共荣”的创新产城社区。
(3)树立改造共识，保障权利主体和农民的权益。火炬开发区的“工改工”在前期开展了详实的现场踏勘、采访座谈和意愿征询工作，并对各片区的权利主体和社区进行规划送达、宣讲，依托区属国企深入对接改造主体。通过路演宣讲，与区属国企及产权人进行了深度互动，消除了产权人对更新改造后“物业是否保值”的疑虑，保障村集体及农民权益，建立归宗连片改造共识。
(4)树立改革意识，坚持模式探索和政策创新。为切实推进火炬开发区“工改工”的落地和实施，应以“敢为人先”的精神，在规划编制、利益统筹和改造实施等方面进行创新探索。从而促进政府和市场协同发力，形成正向激励和反向倒逼相互结合的改造之势，确保连片“工改工”具有可操作性。
2.2 实践路径
2.2.1 实现规划与利益双统筹，以规划撬动土地价值
土地碎片化是火炬开发区连片“工改工”的重大难点之一。经过30年的发展，不少企业在火炬开发区中发展壮大后购买了土地自建厂房，有的厂房占地两三亩，有的占地十几亩，而且大部分企业发展只关注眼前的利益。如果全靠企业自主改造，无法连片，即使提升容积率也只能建成“筒子楼”，成为产业园的“城中村”，无法满足现代产业需求，也将背离通过“工改工”建设高品质和高效能园区的“初心”。为此，火炬开发区从统筹片区、更新单元和改造街坊3个角度着手，探索了规划统筹及传导模式(图3，图4)。在统筹片区方面，坚持“生态+”“文化+”“产业+”的营城理念，结合上位规划、产业发展需求、重大项目建设要求，对产业、交通、市政、公共服务等进行总体校核和统筹。在更新单元方面，明确产业主题和建设标准，通过整体规划和城市设计，量身定制产业空间，构建生态禀赋佳、产业有特质、人文内涵丰富的空间格局，破解工改项目中潜在的“空间割据”局面，确保高标准公共服务设施的有效落地和高品质产业空间载体的建设。在改造街坊方面，评估现状保留和保护建筑，明确街坊功能与规模，明晰公共空间、建筑设计和交通组织、地下空间等方面的管控要求，形成“一街坊一开发导控图则”，并将其作为实施街坊开发的依据。
图3 东利片区更新单元划分方案示意图
图4 东利片区A单元街坊划分方案示意图
此外，火炬开发区还探索了“托管共建+功能配比”的归宗改造模式(图5)，以实现规划编制与利益协调的双统筹。“托管共建”即将原地块上的多个权利主体合并为单一主体来主导合作改造，通过业主产权托管、政府“过桥”、物业建成返还等方式，实现对多元产权主体的规划与利益统筹。在这一过程中，政府信用背书并全程参与，充当产权的“过桥”，避免单方毁约的风险，在项目建成后按权益将物业连同土地使用权分割返还至原土地使用权人名下，切实保证各方权益，解决产权人的后顾之忧。为鼓励权利主体参与归宗改造，火炬开发区还创新了“功能配比”的激励政策，将“托管共建”等归宗的工业用地的配套行政办公及生活服务设施用地面积占比由5%提高至7%，建筑面积占比由15%提高至20%，新增部分主要用于增加研发、创意、设计和检测等相关设施。这不仅激励了土地使用权人归宗，还大大地提升了产业空间载体价值，补足了火炬开发区服务配套的短板。
图5 “托管共建+功能配比”的归宗改造模式示意图
2.2.2 推动产业与空间双转型，以空间倒逼产业升级
未来创新型产业城区具有3种典型特质，即追求与自然山水无界交融、满足多元创智的生产需求、提供具备家园感和企业获得感的服务配套。基于此，火炬开发区一方面探索从“生态营城”向“生态赋能”转型的品质空间营建模式，通过整体城市设计营建显山露水的生态框架，营造高活力、可传承、可辨识的人居环境；另一方面通过片区统筹优化功能配比，完善产城配套，统筹考虑“产、城、人、景、业”等要素，以实现动态的职住平衡和产城互促，实现全生命周期的可持续运营和升值。以东利片区为例，其围绕明角山和火炬东站建构了产业智环(高线公园)、智轴、智街，以连接山、海、城与各类配套设施，通过“产、站、城、景”一体化打造高效服务的湾西产业核心；依托山水资源建设人才公园综合体，设置人才活动中心、24小时书店、产业邻里和实验室等设施，为入驻的优质企业和人才提供高品质的生活及生产服务配套，营造生态、生产和生活“三生共荣”的品质空间(图6)。
图6 东利片区系统集成的空间组织示意图
火炬开发区在连片“工改工”中还创新性地采用了招商前置的举措，不仅提前对导入的产业进行遴选，还结合未来各片区的产业主题特色，合理定制开发建设模式。从园区空间和产业载体两大维度，为进驻企业定制高品质的个性化空间，高效精准地服务于智造需求。在园区空间的定制上，根据目标产业集群用地规模及空间需求，为产业集群发展和上下游产业生态圈提供量身定制的园区空间，促使工改片区的宗地与市场企业“联姻”。在产业载体的定制上，以需定供，为入驻企业量身定制高标厂房及其相关配套设施。以沙边片区为例，其引进的产业以新一代信息技术与智能制造业为主，园区空间便根据意向企业的类型定制地块规模。其中，智能制造产业地块规模控制在3 hm2左右，新一代信息技术与电子信息产业地块规模控制在6 hm2以内，在保证特定制造大空间的同时又可进行分割出售，满足各类企业的生产需求，并且能与中小型生产单元优势互补。同时，园区针对智能制造、电子信息等企业在用房方面的差异化需求，精细匹配目标企业需求空间，提供多种标准面积的生产单元进行灵活组合，以满足规模为800～6 000 m2的各类入驻企业的生产需求。
2.2.3 创新整备与更新双协同，用改革激活市场动力
连片“工改工”是一项复杂的、艰巨的、长期的任务，为高效地推动规划实施，火炬开发区对片区内的改造项目进行总体把控，对不同项目的实施时序、改造方式进行统筹安排。目前，火炬开发区已形成了政府主导的土地整备、重点项目收储，产权人自主改造、合作开发的城市更新，以及“国企+政府”联合操盘的归宗改造(图7)等多种改造模式。其中，对于需要优先推进的重大基础设施和公共服务设施项目，采用政府主导的土地整备和征收收储模式；对于具有市场动力的项目，鼓励产权人通过城市更新的模式进行自主改造或合作改造；对于需要连片统筹且缺乏市场动力的项目，构建了“国企+政府”联合操盘的归宗改造模式，即政府制定归宗改造的政策工具和“游戏规则”，搭建政策、规划、实施等“四梁八柱”；区属国企充当“园区操盘手”和“产业运营商”的角色，与产权人进行合作改造或对园区进行二级开发，并通过建立招商资源库、开展点对点招商等方式，保障高质量产业的导入。
图7 “政府+国企”联合操盘模式示意图
“工改工”项目对资金的需求量大，会严重占用生产型企业的流动性资金。为此，火炬开发区不仅与7家银行签署了合作框架协议，给企业提供贴身的服务和融资支持，还制定了《关于连片“工改工”专项奖励资金实施办法》，奖补覆盖了项目改造建设的全过程和企业发展的全生命周期。其中，对于连片“工改工”片区内的改造项目，从新建建筑面积、贷款等方面进行奖励，新建建筑面积奖励最高可达6 000万元，贷款奖励最高可达1 300万元。对于连片“工改工”片区外的改造项目，在满足政策条件的情况下，竣工验收后(综合验收备案)第二年起5年内(按自然年度)，视改造范围内入驻企业的亩均贡献作阶梯式奖励。
3 结语
新时期，城市更新的使命是实现“历史、当代、未来的相得益彰”。连片“工改工”作为城市更新的一种重要类型，在推动产业升级、促进产城融合、保障公共利益及提供集中连片战略产业空间等方面具有重要作用，但其也面临着诸多治理困境。统筹面向规划、利益、产业、空间、实施等多维度的连片“工改工”模式与实施路径是一种主动应对，旨在解决市场主导的“工改工”中存在的单元不闭合、碎片化开发、利益分配不均、公共服务设施用地难以保障等问题。火炬开发区的试点探索是对连片“工改工”模式的创新。然而，连片“工改工”规划的法律地位尚未明确，导致其成果的应用缺乏法律保障。火炬开发区的试点工作是在既有土地政策的限制下做出“尽量合理”的统筹安排，但仍然无法完全破解政策性因素导致的资源分散、破碎问题。未来，制度创新应是“工改工”研究的重点内容，需要以更包容、更前瞻的思维去打好政策补丁、补齐短板、完善体系。在土地层面，要建立适应连片“工改工”的土地细分、合并及出让制度；在规划层面，需建立适合连片“工改工”的土地整备赋权、规划许可及审查制度；在建设层面，应建立适合连片“工改工”的行为界定、规范及监管制度。
新媒体编辑：樊乙莹
审读：邓倩
终审：刘芳
文章全文详见《规划师》2022年2期
《“工改工”的连片更新模式探索——中山火炬开发区“工改工”片区策划的实践与思考》
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