卓建专业 | 关于住建部《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知（征求意见稿）》的评析解读

卓建律师事务所 2023-08-25

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作者：徐凯

编辑：卓小豸

✎ 前言
2021年8月10日，中华人民共和国住房和城乡建设部在官网发布《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知（征求意见稿）》（以下简称“通知征求意见稿”）向社会公开征求意见。针对住建部通知征求意见稿的主要内容、意义以及相关后续影响，笔者尝试进行评析解读，鉴于个人认识局限性，可能存在理解错漏，欢迎批评指正。

一、《通知征求意见稿》强调城市更新上升为国家战略，但绝非简单的拆旧建新，也不是房地产开发，而应为城市转型升级发展赋能

国内城市更新自20世纪80年代从深圳开始发端，逐渐向周边省市进行辐射影响，但也仅限于经济发展程度相对较高地区，尚未在全国形成规模之势。如今城市更新是国家作出的重要决策部署，是“十四五”规划纲要的重大项目，已上升为国家战略。

2020年10月，中国共产党第十九届中央委员会召开第五次全体会议，听取和讨论了习近平总书记作的工作报告，审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，明确提出实施城市更新行动。2021年两会政府工作报告中明确提出要实施城市更新行动，2021年3月发布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中，提出要加快转变城市发展方式，统筹城市规划建设管理，实施城市更新行动，推动城市空间结构优化和品质提升。

在党中央、国务院政策加持下，各地积极推进实施城市更新行动，纷纷出台城市更新相应实施方案或者行动计划。在实施过程中，城市更新却逐渐“变味”。大多数地区仍然沿用房地产开发思维，将城市更新简单地理解为拆旧建新，不过是另一种方式的房地产开发，从而也催生了一柄随意拆除老旧建筑、变相抬高房价及租金价格的“达摩克里斯之剑”。“十四五”规划纲要提及，要加快转变城市发展方式，统筹城市规划建设管理，实施城市更新行动，推动城市空间结构优化和品质提升。《通知征求意见稿》明确强调，城市更新上升为国家战略后，要积极稳妥实施城市更新行动，避免过度房地产化、大拆大建，探索可持续更新模式，稳妥推进城市改造提升。换言之，城市更新绝非简单的拆旧建新，也不是房地产开发。因此，积极稳妥推进城市更新行动首先必须摒弃房地产开发思维，谨防城市更新过度地产化，全部推倒重建再度透支土地红利。其次，在实施城市更新行动中要善于紧扣城市更新的内核，擅于抓住城市更新的风口，补齐城市发展中遗留的市政、交通、卫生、教育、安全、文化等短板，统筹规划建设管理，提升城市品质，从而为城市转型升级高质量发展赋能。

二、《通知征求意见稿》实施城市更新应防止城市更新变相哄抬房价、租金价格，有利于增加城市更新的认同感和获得感

推进和实施城市更新在于转变城市发展方式、补足城市公共配套功能短板，提升城市品质，促进城市发展。因此，实施城市更新行动应是让城市更新发展更加精细化、注重城市发展质量，让城市居民生活更美好。但在城市更新实施过程中，一方面城市更新拆迁涌现不少千万富翁，另一方面片区城中村拆迁导致大量的城中村租住居民大规模搬迁，房屋租金价格攀升，最终房价、租金价格抬高，从而大大降低了城市更新的社会实效，缺乏认同感和获得感。

如此而言，城市更新并未让生活更美好，反而让房价、租金更高，也就加剧了购房难、租房难等新的问题。有鉴于此，《通知征求意见稿》提出划定城市更新底线，防止城市更新过度地产化以致于变形走样，并强调要严格控制大规模拆除、增建,控制大规模搬迁，要确保租赁市场供需平衡。笔者认为《通知征求意见稿》这些要求和内容有利于防止和减少城市更新拆旧建新带来的变相提高房价、租金价格的弊病，有利于提升城市居民对于城市更新更新的认同感和获得感。

三、《通知征求意见稿》通过多项要求明确城市更新兼具“公益属性”，应彰显社会价值和公共利益

作为社会主义先行示范区的深圳，亦是国内城市更新发源地，早在2012年出台的《深圳市城市更新办法实施细则》中便提出城市更新单元应“无偿移交给政府，用于建设城市基础设施、公共服务设施或者城市公共利益项目等的独立用地应当大于3000平方米且不小于拆除范围用地面积的15%。”因此，城市更新自从国内发展开始便自带“公益属性”。

从“十四五”规划纲要对于实施城市更新行动的部署得知，城市更新的目标之一在于推动城市空间结构优化和品质提升。《通知征求意见稿》明确城市更新应保留历史文化建筑、最大限度保持老城格局、延续城市特色风貌、补足公共设施功能短板。由此可见城市更新“公益属性”的底色十足。

笔者认为，从住建部《通知征求意见稿》对于城市更新的丰富内涵进行了演绎，明确提出城市更新要补足公共基础服务设施、防灾安全、绿化等城市功能短板，要保留历史文化建筑、传承城市文脉。换言之，在“十四五”规划建设中，《通知征求意见稿》要求，作为国家重大工程项目，城市更新应彰显社会价值，兼顾社会公益，从而促进城市发展方式的转变，城市社会价值、文化价值和经济价值的综合提升。

四、《通知征求意见稿》有利于引导和促进有机更新

深圳的城市更新在发展之初，亦是追求大规模推倒重建、成片区的拆旧建新、提升建筑容积，以加强对存量用地的开发和利用。2019年《深圳市城市更新“十三五”规划的通知》出台，深圳的城市更新不再只是强调推倒重建，亦注重综合整治。上海、北京在制定关于推进城市更新的政策规定中，亦强调对老旧住宅区进行综合整治和有机更新。

《通知征求意见稿》明确提出要坚持划定底线，防止城市更新变形走样，严格控制大规模拆旧建新、严格控制大规模搬迁。笔者认为《通知征求意见稿》的这些内容，有利于引导城市更新发展方式从大规模拆旧建新向综合整治、有机更新方向转变和发展。笔者认为，我们可以大胆地预测，随着对于城市更新发展认识的不断深化、政策法规不断完善，随着城市更新有机更新的深入，城市更新将在全国范围内迎来高质量发展的阶段。

住建部此次公布的《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》虽为征求意见稿，相应各项规定条款、内容要求也仅为框架性。但是，笔者认为这并不妨碍住建部该份通知对于国内城市更新后续实施在宏观上产生重要而深远的影响，亦将影响城市更新在全国的进一步推广和深化。城市更新是城市发展到一定阶段的必要要求，将城市更新上升为国家战略，统筹城市规划建设管理，推动城市空间结构优化和品质提升，促进城市转型升级发展既需要顶层的政策法规设计，也需要各部门、各地区的细化规范性文件配套。随着城市更新规制的顶层设计出台，城市更新政策法规将逐渐完善，城市更新发展的经验亦会不断被借鉴和总结，城市更新真正促进城市转型升级发展，让城市居民生活更加美好！

远筑房地产律师团

主办律师徐凯律师

西南政法大学经济法硕士，卓建所房地产与建设工程专业委员会委员、秘书，西政地产金融研究院研究员、凯盛顾问网络专家顾问；卓建所第三届法律执业技能大赛冠军、卓建所第一届法律服务产品大赛亚军。

徐凯律师服务数十家政府机构和房地产、建设工程企业，参与代理多起最高人民法院第一巡回法庭、第四巡回法庭审理的民商事诉讼案件，承办几十宗复杂民商事诉讼案件和大量房地产、建设工程非诉项目；具备丰富的诉讼、法律顾问服务经验，以及城市更新项目、房地产并购、建设工程等非诉项目经验，在所内外专业公众号及期刊发表多篇实务研究专业文章。

附件

关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知（征求意见稿）实施城市更新行动是党的十九届五中全会作出的重要决策部署，是国家“十四五”规划纲要明确的重大工程项目。实施城市更新行动，要顺应城市发展规律，尊重人民群众意愿，以内涵集约、绿色低碳发展为路径，转变城市开发建设方式，坚持“留改拆”并举、以保留利用提升为主，严管大拆大建，加强修缮改造，注重提升功能，增强城市活力。近期，各地积极推动实施城市更新行动，但在推进过程中，出现继续沿用过度房地产化的开发建设方式，大拆大建，急功近利的倾向，有些地方出现随意拆除老建筑、征迁居民、砍伐老树、变相抬高房价、提高生活成本，产生新的城市问题。为积极稳妥实施城市更新行动，现提出以下要求：
一、坚持划定底线，防止城市更新变形走样
（一）严格控制大规模拆除。除违法建筑和被鉴定为危房的以外，不大规模、成片集中拆除现状建筑，原则上老城区更新单元（片区）或项目内拆除建筑面积不应大于现状总建筑面积的20%。鼓励小规模、渐进式有机更新和微改造，提倡分类审慎处置既有建筑。除违法建筑和经专业机构鉴定为危房且无修缮保留价值的房屋可以拆除外，其他既有建筑应以保留修缮加固为主，改善设施设备和提高节能水平，充分利用存量资源。对拟拆除的建筑，应加强评估论证，公开征求意见，严格遵守相关规定并履行报批程序。
（二）严格控制大规模增建。除增建必要的公共服务设施外，不大规模新增建设规模，不突破老城区原有密度强度，不增加资源环境承载压力。严格控制老城区改扩建、新建建筑规模和建设强度，原则上更新单元（片区）或项目内拆建比不宜大于2。在确保安全的前提下，允许适当增加建筑面积用于住房成套化改造、建设保障性租赁住房、完善公共服务设施和基础设施等。鼓励探索区域规模统筹，加强过密地区功能疏解，积极拓展公共空间、公园绿地，保持适宜密度，提高城市宜居度。
（三）严格控制大规模搬迁。不大规模、强制性搬迁居民，改变社会人口结构，割断人、地和文化的关系。要尊重居民安置意愿，鼓励以就地安置为主，改善居住条件，保持邻里关系和社会结构，更新单元（片区）或项目居民就地、就近安置率不宜低于50%。践行美好环境与幸福生活共同缔造理念，同步推动城市更新与社区治理，鼓励房屋所有者、使用人参与城市更新，形成共建共治共享的氛围，维护社会和谐稳定。
（四）确保住房租赁市场供需平稳。不大规模、短时间拆迁城中村等城市连片旧区，导致住房租赁市场供需失衡，加剧新市民、低收入困难群众租房困难。鼓励稳步实施城中村改造，完善公共服务和基础设施，改善公共环境，消除安全隐患，同步做好中低价位、中小户型长期租赁住房建设，统筹解决新市民、低收入困难群众等重点群体租赁住房问题，住房租金年度涨幅不超过5%。
二、坚持应留尽留，全力保持城市记忆

（五）保留利用既有建筑。不随意拆除、迁移历史建筑和具有保护价值的老建筑，不脱管失修、修而不用、随意闲置。对拟实施城市更新的区域，要开展调查评估，梳理评测既有建筑状况，明确应保留保护的建筑清单，未开展调查评估、未完成历史文化街区划定和历史建筑确定专项工作的区域，不应实施城市更新。支持在不变更土地使用性质和权属、不降低消防等安全水平的条件下，加强老厂房等老建筑改造、修缮和利用。
（六）保持老城格局尺度。不破坏传统格局和街巷肌理，不随意拉直拓宽道路，禁止修大马路、建大广场。鼓励采用绣花功夫，对旧居住区、旧厂区、旧商业区等进行修补、织补式更新，合理控制建筑高度，最大限度保留老城区具有特色的空间格局和肌理。
（七）延续城市特色风貌。不破坏地形地貌，不伐移老树和有地方特征的现有树木，不挖山填湖，不随意改变或侵占河湖水系，不随意改建具有历史价值的公园，不随意改老地名，杜绝“贪大、媚洋、求怪”乱象，严禁建筑抄袭、模仿、山寨行为。坚持低影响的更新建设模式，保持老城区自然山水环境，保护古井、古树、古桥等历史遗存，鼓励采用当地建筑材料和形式，建设体现地域特征、民族特色和时代风貌的城市建筑，加强城市生态修复，留白增绿，保留城市特有的地域环境、文化特色、建筑风格等“基因”。
三、坚持量力而行，稳妥推进改造提升
（八）加强统筹谋划。不忽视地方实际和居民意愿，头痛医头、脚痛医脚，运动式、盲目实施城市更新。要加强工作统筹，坚持城市体检评估先行，因地制宜、分类施策，合理确定城市更新重点，划定城市更新单元，与相关规划充分衔接，科学编制城市更新规划和计划，建立项目库，明确实施时序，探索适用于存量更新的规划、土地、财政、金融等政策，完善审批流程和标准规范，拓宽融资渠道，防范债务风险，量力而行、精准施策、久久为功。
（九）探索可持续更新模式。不沿用过度房地产化的开发建设方式，片面追求规模扩张带来的短期效益和经济利益。鼓励推动由“开发方式”向“经营模式”转变，探索政府引导、市场运作、公众参与的可持续模式，政府注重协调各类存量资源，加大财政支持力度，吸引社会专业企业参与运营，以长期运营收入平衡改造投入，鼓励现有资源所有者、居民出资参与微改造。支持项目策划、规划设计、建设运营一体化推进，鼓励功能混合和用途兼容，推行混合用地类型，采用疏解、腾挪、置换、租赁等方式，发展新业态、新场景、新功能。
（十）加快补足功能短板。不做穿衣戴帽、涂脂抹粉的表面功夫，不搞脱离实际、劳民伤财的政绩工程和形象工程。以补短板、惠民生为更新重点，聚焦居民急难愁盼的问题诉求，鼓励腾退出的空间资源优先用于建设公共服务设施、市政基础设施、防灾安全设施、防洪排涝设施、公共绿地、公共活动场地等，完善城市功能。鼓励建设完整居住社区，完善社区配套设施，拓展共享办公、公共教室、公共食堂等社区服务，营造无障碍环境，建设全龄友好型社区。
（十一）提高城市安全韧性。不重地上轻地下，不过度景观化、亮化，增加城市安全风险。开展城市市政基础设施摸底调查，排查整治安全隐患，推动地面设施和地下市政基础设施更新改造统一谋划、协同建设。在城市绿化和环境营造中，鼓励近自然、本地化、易维护、可持续的生态建设方式，优化竖向空间，加强蓝绿灰一体化海绵城市建设。
各地要不断加强实践总结，不断完善制度机制政策，试点探索推进城市更新，加强对各市（县）工作的监督指导，督促对正在建设和已批待建的城市更新项目进行再评估，重新完善城市更新试点工作方案，对涉及推倒重来、大拆大建的要彻底整改。我部将定期对城市更新行动情况进行调研指导，及时研究协调解决难点问题，积极推动出台相关政策，推动实施城市更新行动。

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