保租房越来越多，租房会更便宜吗？｜我们的钱

文｜李厚辰

编辑｜阳少

公租房和保租房，区别是什么？

首先要说明保租房和公租房的区别。大家之前听到比较多的是公租房，公租房是一类针对中低收入者的社会福利，价格非常便宜，但对户籍、社保缴纳、收入等可能都有限制，也有轮候排号的机制。公租房的申请难度大、时间久，在深圳，申请者排队常常以8-10年为计。

而保租房全称为“保障性租赁住房”。定位是提供给“新市民”群体的政府运营租赁项目。按照《深圳市公共租赁房管理方法》，原则上“租金水平低于同期同区域同品质市场租金”，但实际操作上，价格与市场租赁房价格类似。例如之前闹得沸沸扬扬的深圳“白芒村”统租事件：白芒村是位于深圳南山区的城中村，2023年5月，里面的租户被政府下令“限期搬离”，官方进入从房东手中统一收房出租，在统租后的价格与之前相差无几，也由此引发了一系列矛盾。

因此，相比于公租房，保租房更像是一个市场化运作的租赁房，只不过你的房东不是个体、不是平台，而是政府。

提供福利性租房的政策有很多，比如抑制整体租赁价格的上涨，可以释放大量房屋资源；或者如果租房成本影响了城市人群，以房屋补贴、税收减免等方式都可以解决福利问题。

那么，政府何苦要提供市场化的租赁房屋呢？

政府为何大量提供保租房？

租房市场并非是一个可以轻易盈利的领域，长租公寓在过去几年鲜有成功案例，政府也会在其中面临大量的竞争。

因此在这个领域，政府最初想解决的问题并非是“租房”，而是“存量房”，即各地房企已经开发完成，但无人问津的那些房屋。从2016年“棚改货币化”（注：指政府直接以货币的形式补偿被拆迁棚户区居民，而后居民再到商品房市场上购置住房）政策至今，中国楼市经历了飙涨的时代。大家可能还记得，在那个时代，任何领域的企业，都希望通过多元化经营转型为房地产企业。

但到了2024年，楼市疲态尽显。1-2月，房地产销量在本就羸弱的2023年基数上再次下跌30%，业绩创近年新低。这里可以引入一个关键概念叫“去化周期”，即新房建成后需要多时间才可以完成销售。该数值的警戒线为18个月——新房建成，要花一年半才可以完成销售。但这个数字如今在全国重点30个城市已经来到了27.79月，即新房建成平均要两年多才能完成销售。

这不仅让房地产企业建设新房的动机大减，也连带影响了地方政府最关键的收入——土地财政，今年1-2月，国有土地出让收入仅为5625亿元，对比2021年的11236亿元已经腰斩。这有多大影响呢？在2021年，卖地收入可比地方公共预算收入的52%，而今年这个比重降到了24%。今年1-2月，全国地方一般公共预算收入（不包含土地出让金）为2.3万亿，这个数字在2021年是2.1万亿。财政收入下降的同时，支出却并没有。地方政府性基金预算支出今年是10959亿，而2021年是10931亿。这就是一个由于土地出让金锐减带来的高达5300亿的缺口。

并且，这个缺口是结构性的：越是在大城市，公共预算收入一般越是稳健，受到的影响较小；而越小的城市，越是依赖土地收入，这部分的下滑速度也越快。未来就只能依靠转移支付了。

如果商品房库存依然居高不下，且去化周期太长，便会出现一系列的问题，包括地方债务无法偿还、地方新增土地无法出售等。地方的房地产库存必须快速消化，才有国家队下场买房这一回事。2023 年初，中国人民银行设立了 1000 亿元 “租赁住房贷款支持计划”，在全国范围内选择 8 个城市开展试点，支持住房租赁机构批量收购存量住房，用作保障性租赁住房，试点安排支持贷款。

综上，提供租房事小，降低房地产库存、延续土地财政事大。

作为“公共服务”的房地产领域

一般而言，政府提供的公共服务通常是出于公共利益、社会稳定、公共安全等目的，而不仅仅是为了追求盈利。比如公共教育，需要大幅财政补贴的项目；另一些则是无法实现短期盈利又需要大规模投入的项目，例如基础设施建设、水电管网等。

房地产领域一部分当然在“公共服务”的范围内，比如“福利租赁房（Social Housing）”服务，规模有大有小。规模最大的是奥地利维也纳，全城有约60%的人口住在政府提供的福利租房项目中。

但地产在我国成为“公共服务”的逻辑则有些不同。以国有企业作为对照，对于地方国资委的食品企业或运输企业，我们并没有强烈的、与“地方政府”直接打交道的感觉，购买其产品不会被视为享受公共服务。但是，公租房和保障性住房完全不同，我们不会将其视为与市场主体打交道，而是直接认为这是提供“公共服务”。这是因为，相比于国有企业，地方城投企业与地方政府的关系就更加紧密，其经营目标更非市场化，贴近固定资产投资和房地产，运营依靠银行政策性贷款等金融工具，与地方政府的GDP目标与财政目标深度绑定。与市场更远，更像是一种财政和行政的延伸。

所以在政府行为中，什么是公共服务和市场化运作的分野呢？我想其关键的是直接行政力量干涉的深浅，这可以分为两部分，即行政管理的强度和行政拿取的强度，两者其实也是一回事。

对于一个普通国有企业而言，政府能够得到的和一个非国有企业类似、其运营中产生的各种税费，以及其总利润的30%左右（根据财政部数据）上缴国库。但在房地产项目上则不然，有一个关键概念叫做“楼面价”，即一块土地的土地成本摊销到房屋价格中的数值。换句话说，就是政府土地收入在房价里的比重。楼面价在整体开发成本中可以占到总额的58.2%，这是一个非常高的数值，以房价高而著称的日本，只有在东京核心区可以到达这个数值。此外，政府从中拿走的不仅仅是土地收益，也包括房贷的利息收益，绝大多数也由国有银行取得。且政府深度干预房地产市场，从土拍规则一直到购买限制，到买房积分，可以说构成了房地产市场的全部规则。

正是这样的深度参与，让本来可以被“市场化”的商品房市场，再次变成了“公共服务”。这也是为什么，民营房企暴雷或烂尾后，尽管从产权和商业的角度而言，这和政府在法律上没有关系，业主都认为政府对此需要负责。甚至民营房企也一样，民营房企在中国可以从政府获得特殊的贷款，尽显这个领域的“公共服务”属性。政府与房地产企业的关系，绝不是单纯的“在商言商”而已。

而困难在于，公共服务的责任成为了一个泥潭，毕竟政府不是一个企业——企业负有有限责任，经营形式不好可以没有负担的裁员，业务线出现问题也可以快刀斩乱麻。但公共服务没有如此从容的空间，所有问题的代价都要一一支付。行政的低效、浪费、政策过度干预导致的问题和代价，可能需要花更多的钱才可以填补。

当然，房地产在中国成为公共服务有其社会基础，因为房屋购买是一个中国人可以想象的、此生最大的一笔投资或购买，甚至可能掏空几个钱包，背负几十年债务。对于这样一件事，很多人都能够接受“公平重于效率”的思路，希望商品房更像是一个公共服务而不是一个商品。

但以公共服务的方式挤占本应商品化的领域，其价格自然也是高昂的。先是有政府通过地方性垄断（土地出让的单元是市政府）使用土地财政，构成了高达最终售价50%的楼面价，再有高房价，以及为了控制高房价而导致的一系列政策。因此我们可以把楼面价当作一种“税收”——非常高昂的税，房地产开发公司是这个税收完成的合作方与中间渠道。既然是“税收”，就对应公共服务，因此政府对完税的个人和提供税收中间服务的房地产开发公司都负有责任。

所以在这个视角下，我们可以更好地理解很多问题：例如，在民营房企对于商品房开发已经兴致缺缺的当下，在明明已经不是可以盈利的领域，为什么国有房地产企业依然担当起各地拍地的重任？说明对政府而言，税收是刚性的需要。

拍地和建设带来的负债不是经营贷款，而是政府债的延伸：政府通过预先负债，来实现土地税收。而为居民提供基于商品房的政策服务，则是这个高昂税收的“对价”（注：对价是在有偿交易的情形下，一方当事人为了获得另一方的财产、权益或者劳务等而向对方所作的支付），其中甚至要包含对房地产价格不可以过快下跌的某种承诺。在中国，连不动产的保值，也成了公共服务的一部分。

一个昂贵的方案

在前面提到的租赁市场，我们还会遭遇类似的逻辑吗？

这是非常有可能的，毕竟政府还有土地出售的需要。只不过我推测，这些租房项目应该会比较少使用深圳白芒村那样的集中统租模式，而是要么收购空置房，帮助房地产企业去库存（因而有空间再次拿地），要么直接开发新的租赁用房。而开发出来的租赁用房不太可能会耐心等待其慢慢使用租金回本，因为中国房价过高，导致租售比（每平米房屋的月租金与房价比）奇低，这样的回本周期会过于漫长，若将这些资产打包发行Reits（房地产信托基金），则能更快速地完成回本。而这就要求政府短时间内以市场水平的价格获得较高的出租率。

政府推进保租房的手段将会非常多，他们可以将其与税收政策和公共服务政策绑定，例如额外税收减免以及未来与买房需求的衔接，都会成为社会租房不具备的优势。且与公租房不同，保租房项目可能在大城市会覆盖一部分中高端的租房需求。一旦形成市场规模，尤其是在一定的核心区域形成较高的占有率，反而可能会带动这部分租金价格的上涨。

按照其他国家的经验，如果政府租赁物业规模达到一地房屋租赁规模的10%，可能就会对价格造成影响，这一般被用于压低租房市场价格。但如果提供租房的目的不在于福利而是其他，那么影响的方向便可想而知。

在这里，我们可以看到不同政府在处理问题时截然不同的逻辑。一般而言，政府涉足租屋市场，都是偏重租屋正义方面，其政策导向是以低于市场租金的方式供弱势族群租屋使用。此外，租屋补贴、包租代管、社会住宅项目也是解决租屋问题的手段。就算兴建社会住宅，例如维也纳，也是希望通过低于市场价格的手段大幅拉低市场价格。并且，租房项目全数由政府来兴建，实在是一个过于昂贵和缓慢的方法，因此一般也会采用包租代管和补贴的手段。

像我国这样不成比例的租房项目实在罕见。如今上海大概有租赁房屋316万套左右，而保租房已有26.7万套，十四五期间上海的目标是60万套，这个数量将占到市场总量的20%之多。在上海已经提供了26万套保租房的时候，公租房项目的供应量仅3.8万套。

可房屋租赁究竟不像商品房出售。租赁需求在一个大城市相对集中，而在越小的城市，租赁需求占比就越低，土地财政的结构性困境，无法都用租赁房的方式完成。六、七年间积累下来的经济结构和财政困境，依然是一个严重问题。

我们不禁也要想，再次投入上千亿资金填补进停滞的房地产市场，以期再次从土地上获得收入的方法，是一个高效的、对整体经济有利的方案，还是相反的呢？

答案不得而知，但这终究是一个昂贵的方案。

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