丁安华：关注数据背后的真实世界，警惕政策的“非意图后果”
丁安华 招商银行首席经济学家
以下观点整理自丁安华在中国宏观经济论坛（CMF）宏观经济月度数据分析会（2022年3月）（总第53期）上的发言
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一、对中国宏观经济走势的判断
今年1-2月份的经济数据比较亮丽，超出市场预期。主要原因在于“稳增长”措施起到一定的效果。去年年底，中央经济工作会议对当前中国经济所面临的主要问题做了判断，具体表述为“三重压力”。中央经济工作会议要求“稳增长”，确保中国经济有一个稳定的、可持续的、健康的增长速度。刚刚结束的“两会”上，总理的《政府工作报告》对今年的经济增长提出了极高要求，5.5%左右的目标增速，在市场机构的判断中是一个上限。
当前一个重要的隐忧，是就业的压力。16-24岁年龄段失业率在15.3%，比去年12月份上升了1个百分点。这些失业人员，主要包括中学毕业以后就进入到劳动力市场的这部分人，以及部分大学新毕业生。今年还会有1300多万大专院校的毕业生进入就业市场，比去年要多出170万，这可能会在今年形成一个较大的就业压力。过去，大学生毕业后可以选择的路径是比较多的，包括继续升学、出国留学；也有可能选择去民企、外企或政府机构工作。这两年开始，毕业生的职业道路变得非常拥挤，部分领域尤其是民营企业和外资企业吸纳就业的能力下降，疫情进一步恶化了接触性服务业的就业机会，而公务员、国企、金融机构变得非常拥挤，这种就业压力可能会引起工资收入预期全面下行。在疫情冲击下，我国就业市场基本上是岗位流失大于岗位创造，今年的就业形势不容乐观。
此外，1-2月份工业增加值为7.5%，比12月份的4.3%要提升3.2个百分点。这一数据非常亮眼，但这是基于规模以上工业企业同口径、同一批企业比较出来的，也就是说国家统计局使用的不是上年统计的实际数据，而用的是当年名录库内规模以上工业企业上报的上年同期数，这相当于“选美”的结果。这一统计方法的缺陷在于存在“幸存者偏差”，在特定的情况下会严重失真。而且规模以下的企业情况，在疫情的冲击下可能比我们想象的要严峻。所以从工业增加值的角度，由于“幸存者偏差”存在，夸大了经济的增长速度，无法真实反映工业企业经营的困难程度，值得我们注意，不要被这个7.5%的数据所迷惑。
3月份开始，疫情在国内多点散发，对经济的影响不可小觑。事实上，中国的防疫政策正走在和国外不同的路线之上，我们采取的动态清零，他们采取的是疫苗接种下的自然感染策略。不同的防疫政策，对经济活动的恢复会产生不同的影响。大部分中国人对新冠疫情的恐惧心理还是普遍存在的，这一点与西方发达国家不同。分化的防疫政策，会对未来中国和海外经济恢复产生完全不同的影响：过去几年，由于我们疫情管控比较好，经济恢复比较强劲。但现在情况可能逆转，今年海外经济的恢复和就业情况可能比国内来得更加强劲。关于今年经济的走势，一季度经济增长有可能低于大部分机构的预期，原因在于疫情反弹和俄乌冲突。我们寄希望于疫情能尽快稳定，俄乌早日结束军事冲突，稳增长政策积极发力，抓紧时间追回进度，弥补今年上半年的损失。总体来说，今年要实现5.5%的增长目标，需要付出极大的努力。重要的是，在“三重压力”下，不管是需求的收缩还是供给的冲击，都是一个市场调节问题。而中国目前面临最大的压力是“预期转弱”，这是一个信心问题。要解决信心问题，更多的是需要政治行动，而不是仅仅通过市场自我调节来实现。如何通过政治行动，激发和提高企业家和市场主体的积极性和创造性，是当前摆在我们面前的大问题。
二、针对中国宏观经济政策的建议
针对中国宏观经济政策的建议，我想结合人大的分析报告，谈两点看法。
第一，关于政策的“非意图后果”。人大的报告几次用了这个词，令我印象深刻。这个词来自于英文，叫做 unintended consequences。在英文文献中，谈到政府政策制定的效果时有一个说法，叫做the law of unintended consequences，我把它翻译为“事与愿违法则”。西方的学术界观察到一个现象，就是政府的政策常常陷入“事与愿违”的陷阱之中，所以政府要慎用各种名目的管制工具。
过去几年，中国的宏观政策似乎也陷入到这样一个陷阱之中，即普遍出现收缩性的“非意图后果”。这既是一个学术问题，又是一个现实问题。上世纪八、九十年代西方经济学界和公共政策部门都曾有过深入的讨论，解释为什么宏观政策、产业政策、管制政策都会陷入事与愿违的境地。通过梳理我们过去几年重要的管制政策，可以发现基本上都陷入到这样一个陷阱当中：意图良好，动作变形，最后事与愿违。以房地产行业为例，比如“三条红线”的刚性政策就产生了意想不到的外溢后果。房地产的乘数效应急剧下行，在一定程度上出现系统性问题。虽然1-2月份宏观数据不错，但如果我们观察金融数据和房贷数据，则完全是另外一幅景象。比如“双碳政策”，意图良好，但“运动式”减碳对经济带来的冲击却不是我们所愿意看到的，出现去年9月份产生的拉闸限电现象。比如反对资本无序扩张，为资本设立“红绿灯”，我相信政府的意图非常良好，但是由于动作变形，最后导致的结果是私人资本大幅萎缩。比如平台经济反垄断和数据安全治理，对互联网企业产生了极大的收缩性影响。再比如，为什么专项债拨付进度缓慢？为什么去年财政有那么多结余？我们具有的财政能力和安排的财政资源，应该是充分的，但实际上去年的财政总体上是收缩的效果。通过调研发现地方政府的激励已经产生了很大的变化，谁也不冒任何风险，以避免终身追责。要知道，任何投资都具有一定的风险，而现在的官员激励机制下都强调问责，不鼓励积极进取。凡此种种，不难发现我们陷入到了这样一个陷阱当中，直白地说就是“事与愿违”。前几天，刘鹤副总理主持金稳委会议，要求现阶段各个政府部门不要出台具有收缩性的政策。事实上承认了这样一个现实，就是前一阶段我们的管制政策推出后的实际效果，大多是收缩性的，尽管并非意图如此。
第二，关于人大报告中提到的金融体系的改革问题，其中有一条是放开社会资本、放开银行牌照，鼓励中小银行的设立，我认为有必要深入讨论。我们国家大概有4000多家中小型银行，现在中小银行面临的主要问题是资本金严重不足，去年国家专门拨了2000亿的专项债额度用于补充地方中小型银行的资本金，最后超额发了2100亿，用于补充330家中小银行的资本金。资本金不足，是我国银行体系面临的结构性问题。如果不能资本内生，需要不断再融资，本身就反映出金融体系的存在严重的问题。资本金严重不足，信贷投放速度又比较快，所以不断地产生新的资本金的需求，陷入恶性循环。目前金融体系，从银行来看分化比较严重，少数优秀的银行已经可以实现内生资本，但绝大多数的银行是无法内生资本的，因此它需要政府不断掏钱，结果就会产生很明显的“劣币驱良币”的现象，具有极大的道德风险。我认为，对中小银行来讲，面临一个急迫的缩表要求。资本金本身是用于制约信贷资产或风险资产的扩张，全世界都是靠这个逻辑来支持银行的可持续发展。如果资本金不能制约风险资产的扩张，那么风险就会过于积累在银行体系，所以中国并不是说要开放银行牌照办更多的中小银行的问题，而是中小银行如何能够缩表、实现可持续增长的问题。在中国金融供给体系中，银行的比重太大了，我们需要一些其他的更多的非银机构的协调发展，才能使中国金融体系的风险不会过于向银行体系集中。
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