欧央行监事会主席：欧洲银行监管的过去与未来
编者注：本文发布于欧洲中央银行官网，是欧洲中央银行监事会主席Claudia Buch在布鲁塞尔欧元区发表的讲话。本文由亚太未来金融研究院编译。
如下是演讲全文：
今天很荣幸能与大家交谈。新的一年已经开始了，祝愿你们在2024年一切顺利。
许多欧洲人对未来充满担忧。移民、俄罗斯对乌克兰的战争、地缘政治、通货膨胀和气候变化在最近的欧洲晴雨表调查中被列为主要关注点。
我们确实生活在一个高度不确定的时期，正如拉加德主席去年所说，其特点是“转变和中断”。在过去几年中，我们的经济和社会遭受了几次冲击。围绕联合前景以及更根本的结构性变化存在高度不确定性。地缘政治风险、气候变化、人口趋势和数字化迫使我们调整生产和消费方式。
这种不确定性影响着银行。在短期内，更高的利率提高了它们的盈利能力。欧洲银行经受住了最近的风暴，这既要归功于它们自身的韧性，也要归功于减轻近期冲击影响的大量财政和货币支持。然而，从长远来看，银行将无法幸免于风险和意外事件。目前良好的盈利水平为建立缓冲冲击提供了机会。
同时，稳定的银行体系对于管理风险和促进福利至关重要。
因此，确保银行保持弹性是欧洲银行监管的核心目标。韧性意味着银行可以吸收冲击——它们可能会在压力下弯曲，但不会倒下。
银行联盟给予我们相关的工具和权力。这是欧洲的主要成就之一。十年前，这是对全球金融危机和欧洲主权债务危机的正确反应。通过单一监管机制（SSM）和单一处置委员会，我们拥有强大的框架和机构来维护银行的稳定性和应对压力事件。
尽管我们经常听到反欧盟的言论，但欧盟框架的稳定性确实受到其公民的赞赏。调查显示，大多数人将欧盟视为稳定的源泉，并对欧洲的未来持乐观态度。
SSM在第一个十年中取得的成就为我们未来的工作奠定了坚实的基础。我们在系统内密切合作，我们对所有受监管的银行采用相同的标准，风险已经降低。如果没有欧洲各地监管机构之间建立的信任，这是不可能实现的。
但我们不应止步于此。自满不是一种选择。我认为欧洲银行业监管有三个主要关注领域。
首先，我们需要使我们的监管适应新的环境。宏观经济和地缘政治风险加剧，加上竞争环境的变化，使银行面临新的风险。这需要密切关注，这是我们的监管重点之一。其次加强监管效能。这意味着将注意力集中在相关风险上，并跟进监管结果。第三，我们需要持续、透明地与利益相关者建立联系。这是SSM成立十周年活动的核心。我们正在计划采取几项举措，使我们更接近所服务的欧盟公民，并与政策制定者接触。我在布鲁塞尔发表我的第一次演讲绝非巧合，布鲁塞尔是欧洲的心脏，也是欧洲立法者的故乡。
欧洲银行业监管的第一个十年：
提高韧性和建立信任
为了强调欧洲银行监管的显著成就，我想回顾一下我们在过去十年中如何提高韧性并建立信任。
我们建立了强大的泛欧监管团队。2014年，当Danièle Nouy成为监事会第一任主席时，她从一个小团队开始。当我的前任Andrea Enria去年年底结束任期时，欧洲中央银行银行监管局（ECB Banking Monitoring）有1500多名员工。SSM社区要大得多。国家监管机构贡献了大约90%的工作人员进行现场检查，许多国家监管机构在联合监督小组中与欧洲央行监管机构密切合作。我们还有许多培训和交流计划，以促进各个层面的合作。
没有这种密切合作，我们就无法完成任务。我们的团队受益于欧洲各地的经验分享。
我们建立了共同的监管标准。2014年，我们没有共同的监管方法。从那时起，我们通过指南和监管政策文件协调了参与国之间的欧洲银行监管。我们一直将通用的监管标准应用于银行的内部模式及其与不良贷款（NPL）相关的实践。
在过去十年中，欧盟银行业的弹性有所增强。
不良贷款曾经是欧洲银行体系的祸根，但现在已经大幅下降。主要银行的不良贷款率由2015年的7%以上下降至2023年的2%以下（图1）。我们对不良贷款的指导一直是一个驱动因素，经济增长也是如此。
图1：不良贷款
今天的资本和流动性水平比十年前高得多。基于银行风险加权资产的普通股一级资本充足率从2015年的12.7%上升至2023年的15.6%。以银行总资产计算的杠杆率增幅较小，2023年仅略高于2016年的5.3%，为5.6%（图2）。同期流动性覆盖率从138%上升至158%。
图2：主要银行的CET1比率和杠杆比率
在欧洲银行监管的初始阶段，受监管的银行因此降低了资产负债表的风险，提高了资本水平。但鉴于长期的低利率环境，他们也更容易受到利率突然变化的影响。自2021年以来，我们的监管重点已解决这一漏洞。
与此同时，过去本来不利的利率情景实际上已经实现。 在2022年7月至2023年9月期间，欧洲央行通过累计加息450个基点来应对通胀上升–欧元区历史上最快的加息周期。在短期内，较高的利率推动了银行盈利能力和市场估值的提高（图3）。按账面价值持有的证券的估值损失已得到控制。
图3：股本回报率及净损益构成
加息的长期影响更加不确定。利率上升如何影响信贷损失和存款人行为还有待观察。到目前为止，利率上升向存款的传导速度比过去要慢。与此同时，商业模式的数字化可能会加快存款取款速度。
这里有一个明确的信息：银行应继续高度关注管理风险，增强其商业模式的弹性和可持续性。
欧洲银行监管的第二个十年：
适应新环境
欧洲银行监管的第二个十年将是适应的十年。今天占据头条新闻的许多问题在十年前是不可想象的。这凸显了银行不仅需要应对新出现的风险，还需要预测这些风险。当局也有责任保持敏捷和谨慎，并采取批判性思维。因此，SSM的监管重点反映了两个关键趋势。
宏观经济和地缘政治风险加剧
第一个趋势是宏观经济和地缘政治风险加剧，包括气候相关风险和环境风险。利率和能源价格已经上涨，增长预测已经下调，气候相关风险越来越明显，网络攻击的数量也在增加。
其中许多变化是结构性的，而不是暂时的，需要在公司和部门层面进行调整。企业破产和信贷风险可能会增加。商业模式薄弱的高负债借款人可能会面临压力。
然而，评估未来的信用风险是困难的。近年来观察到的低违约率可能并不代表未来风险，因此应谨慎对待。即使在2020年疫情最严重的时候，欧洲 GDP 也收缩了6%，由于采取了财政措施，许多国家的企业破产率没有增加，反而有所下降（图4）。不过，未来对压力较大的企业的财政支持可能会受到更多限制。
图4：2015年至2023年期间欧盟新业务的季度注册和破产声明
已经有明显迹象表明，重要机构的资产质量开始恶化。 截至2022年底，不良贷款率下降的季度几乎不间断，共计32个季度。然而，自2023年以来，不良贷款略有增加，但仍处于较低水平。
此外，许多新风险难以量化。我们如何评估地缘政治风险发生的可能性？这将对个别银行产生什么影响？我们应该如何量化气候变化的转型和物理风险？
另外，金融数据并不能充分反映政治不确定性的加剧（图5）。这可能导致由不利冲击引发的意想不到的市场反应。因此，流动性风险管理需要密切关注，尤其是因为从量化宽松到量化紧缩的转变会影响央行的市场足迹（market footprint） 。
图5：衡量欧元区不确定性的指标（标准偏差）
这种高度的不确定性是经典风险模型无法捕捉到的。模型仍将是我们工作的支柱。但是，要全面了解新的风险形势，需要使用情景，改进数据和衡量标准，以及银行层面和宏观层面的分析之间的密切互动。
银行如何应对日益加剧的不确定性？SSM调查显示，新风险未充分纳入银行的风险管理流程。许多银行使用审慎叠加，因为过去的数据不允许对新的风险驱动因素进行准确建模。这是个好消息。但我们也发现了缺点：银行使用各种方法，其中许多方法缺乏所需的风险敏感性。因此，我们呼吁进行改进，现在正在重新进行审查以确保合规。因此，请允许我借此机会提醒银行和审计师在新风险和叠加方面遵守最佳做法。
我们的工作还表明，与风险数据汇总相关的剩余差距需要弥合。多年来，我们发现银行风险信息系统的弱点。因此，银行的决定可能基于有缺陷或不完整的信息。当然，投资最新的信息系统是昂贵的。但这些系统是必不可少的，特别是考虑到金融服务业的持续数字化。因此，我们正在加强努力，确保长期存在的缺陷得到纠正。
我们还关注信用风险。总体宏观经济发展可能掩盖了银行信贷组合的相关变化。一些公司可能会很好地应对能源价格上涨或全球价值链中断的影响，而另一些公司则可能不会。这种公司层面的风险敞口对银行来说很重要。因此，我们最近的工作重点关注商业房地产或面临违约风险的中小企业借款人等脆弱行业。
数字化和竞争格局
数字化和竞争格局的变化是第二个主要趋势。因此，结构性变化也是银行业本身的特征。非银行机构在欧元区非金融企业信贷中的市场份额从2008年的15%增加到2023年9月的27%。
此外，新的数字商业模式有望提供更快、更高效的金融服务。银行可能会从升级自己的技术中受益，但它们也面临着更激烈的竞争和价值链的潜在中断。
然而，日益激烈的竞争会削弱金融稳定。更高的竞争压力往往会压低银行的利润率。这可能会促使银行放松承保标准，积累风险较高的资产，并更容易受到不利冲击的影响。
因此，我们的应对措施不是限制竞争，而是确保减轻负面副作用，并确保银行具有弹性。
一个负面的副作用可能是更不稳定的累积物。2023 年3月美国地区银行业危机期间就证明了这一点，最近从陷入困境的银行提取存款有所增加。因此，我们将重点关注这种新环境中的融资和流动性风险，包括通过对融资计划进行有针对性的审查。
数字化还可能增加银行对IT和网络风险的脆弱性。银行越来越依赖外包和第三方服务，包括关键职能。同时，IT服务市场高度集中，容易受到地缘政治风险的影响。
我们正在应对这种加剧的脆弱性。 我们进行有针对性的审查和检查，目前正在准备对109家受我们直接监管的银行进行网络弹性压力测试。该演习将评估银行如何应对网络攻击并从中恢复。主要调查结果将于2024年夏季公布。
采取行动
一旦我们发现了漏洞和风险管理不足，我们就需要采取行动。我们必须确保银行得到良好的治理，并拥有足够的资本和流动性缓冲。
过去的银行困境表明，资本和流动性比率并不是一切。 陷入困境的银行通常直到很晚才满足监管要求。但它们在治理和风险管理方面的表现不佳，往往在实际压力事件发生之前很久就已经出现。因此，我们密切关注银行的内部治理机制及其业务模式的长期可持续性。银行需要战略指导，以充分评估、控制和管理风险，尤其是在不确定的环境中。
但资本和流动性肯定没有变得不那么重要。银行需要有充足的资本来应对不可预见的事件。归根结底，只有资本才能吸收不利冲击，让银行在压力时期继续放贷。显然，银行的资本状况越好，风险管理不善对银行本身和金融体系的危害就越小。
此外，当不利的宏观经济冲击暴露出风险管理不善时，银行往往会倒闭。 因此，我们需要微观审慎监管和宏观审慎监管之间的密切合作。强有力的微观审慎监管是金融稳定的基础，但作为监管者，我们不能只关注个别机构来应对系统性风险。因此，需要采取强有力的宏观审慎行动，及时、全面地应对系统性风险。显然，监管的有效性不仅基于我们的微观审慎第二支柱决策，还基于法律赋予我们的宏观审慎任务和权力。
一般来说，如果我们发现弱点，我们需要及时有效地使用我们的监督工具。SSM法规为我们提供了一个全面的监管工具包。我们需要充分利用这些工具来促进银行的必要改进。
在气候相关和环境风险领域，我们已经建立了明确的监管指引和后续程序。今年，我们将加强使用升级机制，可能扩大到执法行动和制裁，以确保监管调查结果得到解决，缺陷得到纠正。
提高监管效率和效力将腾出资源，专注于新出现的风险。 正因为如此，我致力于完成Andrea Enria根据独立专家建议发起的监管审查和评估程序（SREP）的改革。我们已经为2023年SREP周期制定了新的多年评估框架，使我们的监管力度与每家银行的具体脆弱性和我们的总体监管目标保持一致。我们还在2025年周期内及时审查我们的内部流程。
这一切都得到了SSM数字议程的支持。数字工具减少了花在日常任务上的时间，并提供了有用的信息。 自2020年以来，我们优先考虑我们的数字化议程，并投资于监管科技（suptech）。我们现在拥有一些工具，可以快速访问相关数据，例如重要银行的所有权结构，提供对所有审慎数据的集中访问，并加快我们的适当性评估。
外展
但我们不是在真空中进行监管——我们需要持续、透明地与所有利益相关者建立联系。
对欧洲机构的问责制至关重要——以解释我们所看到的风险以及如何应对这些风险。立法为我们所做的工作提供了法律框架，并塑造了银行的运营环境。在欧盟实施《巴塞尔协议III》是其中的关键因素。此外，可信的解决框架对监管也很重要。虽然已经取得了很大进展，但仍有差距需要弥合。因此，我完全支持危机管理和存款保险（CMDI）一揽子计划。
更广泛地说，我们需要接触我们所服务的公民。许多人担心借贷成本上升和财务压力。与此同时，他们看到银行的利润很高。这可能会导致不公正的感觉。这就是为什么我们需要解释作为审慎监管者的角色——确保银行保持弹性，不承担过度风险，并在压力时期保持弹性的原因。
我们需要在国际上伸出援手，因为今天的风险只能在全球范围内解决。我们最大的银行在全球市场开展业务。重要机构四分之一的风险敞口在欧盟以外持有，银行面临全球市场情绪变化的风险。因此，我们与国际同行密切合作，防止碎片化和监管套利。来自非银行金融机构的风险和银行外包给大型科技公司的风险是我们需要统一的全球方法的两个主要领域。
结语
请允许我总结一下。
我们生活在一个不确定的时代。但推辞甚至恐惧都不是应对不确定性的好指南。在欧洲，我们可以建立在强大的制度和健全的监管框架之上，既可以建立复原力，又可以采取预防措施。这是我们在欧洲银行监管工作的核心。
银行是我们经济不可或缺的一部分，它们可以为福利做出重大贡献。与十年前银行业联盟成立之初相比，它们的资本状况更好，更有弹性。但是没有自满的余地。
实体经济的结构性变化、新出现的风险、数字化和日益激烈的竞争都可能对银行的商业模式构成挑战。最近，银行的利润受益于更高的利率。这为银行提供了提高其弹性的机会，包括建立资本缓冲和弹性IT基础设施。
在规制和监管方面，我们还需要适应不断变化的环境。弥合决议框架中的差距并完成CMDI审查是其中不可或缺的一部分。作为监管者，我们需要关注新出现的风险，如果我们发现银行的风险控制和韧性存在薄弱环节，我们需要及时采取行动。
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