期刊精粹 | 中小城市是非洲可持续发展成败之关键【2018.5期优先看·主题】

感谢邓位先生为本期创作封面

引言

非洲城镇化的主要挑战是确保各种规模的城市，尤其是较小的城市，可以作为经济持续转型的催化剂。这是为什么呢？非洲的城市经济增长迅速，但经济转型缓慢。在接下来几十年里，农村地区、城镇和中阶城市仍是非洲经济的重要支柱，并将继续增长。非洲的农村和城市地区都会大大受益于城市和农村经济之间的密切联系，可为非洲即将到来的年轻人兴起创造更多的就业机会。该分析还提出了一种类型学，以探究非洲54个国家的多样性，并理解中阶城市在这些国家可能做出的不同贡献。为了实现其国家目标和可持续发展目标，各国政府会实施新的国家城市战略来掌控中阶城市的可持续发展，并且将主要城市与非洲不断增长的农村经济更好地联系起来。

本文将首先阐述非洲快速城镇化的人口趋势。非洲快速城镇化的特点是农村经济增长支撑下的中阶城市的快速增长，而结构转型进程相对缓慢。发展可持续中阶城市在加速非洲结构转型方面潜力巨大。人们可以发挥农村经济的潜力，向周边地区提供商品和服务，并减轻主要城市的拥挤程度。然而，可持续城市在经济、社会、环境和体制方面也面临着巨大的挑战。为加速非洲的可持续发展，各国政府需要实施发展战略以更好地规划可持续中阶城市的增长。

1  史无前例的非洲人口城镇化趋势

1.1  非洲，一个农村大洲正在迅速城镇化

由54个不同国家组成的非洲大陆正在从农村迅速向城市转变。如今，非洲人口中约有40%的城市人口。到2030年代中叶，非洲大陆大多数地区都将会成为城市地区。预计到2050年前后，在不断的城镇化进程中城镇化率将达到56%。尽管城镇化高速推进，但仍有很大一部分非洲人口居住在不断发展的农村地区（图1）。

注：预测数字是从2010年开始的，依据为联合国经济和社会事务部发布的中等生育率情况

图1  1950—2050年非洲农村人口和城市人口增长趋势

非洲现在和未来几十年的发展正在这一趋势下形成。该趋势有两个重要特征：第一，快速城镇化；第二，中阶城市的发展。因为随着非洲社会的城镇化，农村经济也将继续增长。

首先，非洲的城镇化非常迅速。2000—2015年间上涨了5.9%，世界排名第二，仅次于同期上涨了10.7%的亚洲。

跟亚洲相似，非洲的城镇化速度是欧洲的两倍。欧洲的城镇化率用了110年从1800年15%升至1910年的40%。非洲仅用了其大约一半的时间——60年，就实现了同样的转变。

非洲城市人口的绝对增长速度更加令人印象深刻。其规模在20年内几乎翻了一番，从1995年的2.37亿增加到了2015年的4.72亿。预计2015—2035年期间会再翻一番。很快，到2020年非洲大陆预计将成为世界上城市居民第二多的地区（5.6亿），仅次于亚洲（23.48亿）。相比之下，非洲曾是世界上城市居民人数最少的地区，在1990年只有1.97亿。

从历史的角度来看，由于非洲和亚洲同时进行着快速城镇化，世界正在见证城市人口的第二次爆炸（图2）。第一次大的城镇化浪潮发生在1750—1950年间的欧洲、北美、拉丁美洲和加勒比地区。其间，世界城市人口从1500万增加到了4.62亿。当前的城镇化浪潮更大更迅速，预计从现在到2050年这段时间内非洲和亚洲城市中还将增加21亿人。

注：垂直虚线表示2010年后的预测

图2  公元100—2050年新城镇化浪潮：全球城市人口增长

非洲和亚洲这一新的城镇化浪潮所具有的前所未有的速度和规模，要求其过程更加环保，避免重复以前的错误。例如，与许多经合组织国家一样，中国快速的城镇化和工业化伴随着环境的恶化，与发展和扶贫的收益成正比。尽管中国将赤贫率从1990年的67%降至2014年的1.4%，但全球20个污染最严重的城市仍在中国；中国城市周围的河流约有90%受到了严重污染。

同样地，非洲快速城镇化也在付出巨大的环境代价，而且其城市贫困现象比亚洲更普遍。虽然非洲还没有实现工业化，但是在2013年因（室外和室内的）空气污染而导致的过早死亡所造成的经济成本约为4470亿美元，占其GDP的1/3。面对这些新的环境挑战，非洲城市却无法借鉴其他城市的经验。此外，非洲的城镇化发生在一个资源和气候受约束的世界中，将过去城镇化的经验运用到工业化和减少贫困上都是挑战。非洲城市多维贫困指数（MPI）为0.151，是世界次最贫穷地区南亚的两倍。世界其他地区从未面临过如此重大的环境与发展挑战。

这种大趋势的第二个特点是，非洲的城镇化主要是伴随着中阶城市和城镇的发展而发生的，这也是本文的主题。

1.2  非洲城镇和中阶城市的增长速度超过其首要城市

非洲城镇和中阶城市的发展速度比首要城市和大都市都要快。“2000—2010年，非洲城市增长的58%发生在人口不足30万的城市群中；只有13%的城市群拥有30万~100万的居民，29%有超过100万的居民。预计2010—2030年， 51%的城市增长将发生在小城市群、16%发生在中阶城市区、33%发生在最大的城市群当中”。

城镇化主要发生在由农村地区、村庄、城镇和居民少于50万人的城市组成的连续的城乡结合部当中。超过9.52亿的非洲人——占其人口的82%——居住在这样的城乡结合部中。在不同地区，居住在小于50万居民的定居点的人口比例如下：东非91%、西非80%、北非77%、中非74%、南非65%。纵观非洲所有城市地区，有55%的地区人口不到50万。

因此，非洲的城镇化在很大程度上以“城市村庄”的形式出现，城市发展从小村庄扩散到小城镇。所以如今的非洲城乡区别并不是那么明显，农村的生活方式仍然在城镇中普遍存在。伴随着新技术以及更多的移民在农村与城市地区之间传播与移动，城市生活方式也更容易潜移默化地影响农村地区。中阶城市正在成为非洲农村和城市经济之间的网络中的战略节点。

根据世界其他地区的经验（图3），这意味着其农村人口增长将缓慢下降。除北非国家、南非和小岛屿国家的城镇化经济体外，非洲大部分农村地区的人口会持续增长。非洲城镇化的同时，其农村人口在2045年以后仍将以年增长率大于1%的速度增长。2015—2050年，预计撒哈拉以南非洲地区将增加超过3.53亿的农村居民，其农村人口的持续增长与世界其他地区形成对比。从全球范围来看，预计农村人口将在2020年之前开始萎缩，而撒哈拉以南非洲地区将是世界农村人口持续增长最多的地区。

图3  1950—2050年北非和撒哈拉以南非洲以及拉丁美洲和加勒比地区的城市与农村人口的增长

尽管城镇化快速进行，但非洲农村地区仍将是其经济发展的基础，城镇化并不能脱离非洲农村地区。把握非洲的城镇化需要透过虚假的“城乡差距”，城市和农村的静态分类不再能够反映变化的城乡关系所具有的混合性质。

莫依塞克（Miossec）在突尼斯首次观察到的“乡村城镇化和城市农村化”现象已成为该大洲城镇化趋势的一个总体特征。许多村民遵循了更为城镇化的生活方式（部分原因是手机技术的快速普及和城乡之间的循环移民模式）。同时，城市居民继续以前的某些农村活动，特别是为了自身消费而进行的城市农业。大约有40%的非洲城市居民会“从事某种农业活动”。

1.3  非洲快速城镇化尚未导向快速工业化

基于这种情况，非洲中阶城市可以在结构转型中发挥关键作用。在经济学中，结构转型通常被定义为将生产要素在一个部门内部或跨部门重新分配给从事较高生产率的活动。除了这一经济学定义外，结构转型需要：

• 空间维度，农村工人（如农民）有意迁移到城市，成为制造业或服务业中的蓝领或白领工人。在全球范围内，人均1万美元年收入是一个门槛值，高于这一数值该国的城镇化率往往会达到50%。

• 人口因素，随着人均收入和城镇化率的提高，生育率趋于下降。

非洲联盟《2063年议程》将结构转型作为2063年非洲领导人实现非洲发展的主要愿景之一。“2063年议程”将结构转型视为一种工业化形式，通过将各个部门的生产要素在农业到制造业和服务业部门之中重新分配来得以实现。中阶城市可以在这一过程中发挥关键作用，为发展当地对农村商品和服务（如农产品）的需求打下基础，并为区域、国家、大陆和全球的市场中的农业、制造业与服务业提供商品与服务。

但是，这种潜力尚未完全发挥，因为在大多数非洲国家中城镇化并未伴随显著的工业化。图4比较了三个区域样本中城镇化与经济转型的速度。11个非洲国家的城镇化速度与11个亚洲国家相当，但是劳动生产率相对缓慢。这一具有挑战性的趋势不止出现在非洲：“相比之下，9个拉美国家的城镇化速度更快，但结构转变甚至比非洲国家还慢”。

图4  1960—2010非洲、亚洲与拉丁美洲年劳动生产率增长和城镇化情况

这些快速增长的中阶城市可以在加速非洲结构转型中扮演什么样的角色呢？

2  中阶城市在非洲结构转型和实现可持续发展目标方面发挥关键作用

中阶城市可以有多个定义，有时会有部分重叠。这些定义基于不同的城市规模和功能标准，通常取决于一个国家的规模。“中阶城市”更倾向于指向城市的功能；而“中等的城市”仅限于表明其规模。

总体而言，非洲中阶城市的门槛往往小于全球门槛（特别是中国的门槛）。在全球范围内，中阶城市人口通常在一个国家最大城市人口的10%~50%之间，虽然有些城市的人口可能比这少得多。一般来说，中阶城市可以容纳15万~500万的居民。但是由于单一规模并不适用于所有54个非洲国家，因此本文不会使用固定值来界定中阶城市。非洲人口迅速增长，例如尼日利亚在2018年有1.81亿居民，再如塞舌尔这样的小国，其岛屿上只有9.4万居民。对54个各具特色的国家使用相同的固定值标准会掩盖非洲的多样性（表1）。

表1  全球主要城市、二级城市和三级城市的一般定义

中阶城市可以理解为在主要城市和城镇之间占据中间位置的城市。从非洲自身背景来看，依据功能比用规模来定义中阶城市更有意义，因为54个非洲国家的城市规模各不相同。除此之外，由于各国往往缺乏数据或不能对数据进行比较，因而无法确定非洲背景下城市及其覆盖区（或腹地）的确切规模。与经合组织国家不同，非洲的数据质量不足以衡量城市能创造多大的集聚经济，因此，根据中阶城市的功能来对其进行定义更为合适。城市功能也是非洲结构转型和实现可持续发展目标的关键问题（表2）。

表2  中阶城市的不同城市功能

中阶城市如何使非洲实现结构转型和可持续发展目标？

2.1  中阶城市在国家可持续发展和实现非洲可持续发展目标方面发挥关键作用

简而言之，规划可持续中阶城市和城镇的发展可以在两个主要层级上减轻贫困并促进结构转型，其中一个在城市等级体系的顶端，另一个在该体系低一些的层级：

• 中阶城市和城镇通过吸纳一部分城市人口增长和农村移民来帮助缓解大城市的拥挤。这些城市可以通过更好地行使既有的省级和国家政府职能来提高国家的总体管治能力。中阶城市和城镇可以积极承担作为经济和社会服务中心的角色。

• 中阶城市可以通过提高生产率和促进周边农村发展，在全国及跨国范围内推广城镇化红利。因此，在国家和跨国经济中，城镇、中阶城市和农村腹地之间的联系非常重要。

有很多非洲中阶城市履行基本经济职能的例子，特别是发展：（1）区域粮食经济；（2）制造业和相关产业；（3）为其腹地提供服务。

首先，中阶城市作为调控农村腹地和大城市之间商品和服务流动的物流点，可以帮助缩小城乡差距。在寡头垄断的农业价值链中，批发商和运输商以牺牲农民为代价而获得大额营销利润率，与此同时食品出口商却因缺乏相应储存设施而只能在港口延迟交货，但是中阶城市能够在这种价值链当中建立竞争机制。

西非的粮食经济空前膨胀，主要是因为城镇和中阶城市的发展推动了城镇化进程。1960年以来，西非17个国家饮食变化连同城镇化一起，导致其食品经济出现10倍的膨胀。2010年西非的粮食经济约为1780亿美元，占地区国内生产总值的36%，超过2/3是在市场上交易。人口增长推动了食品经济膨胀。1950—2010年间西非城市人口增长了22倍（城市居民人数从600万达到1.33亿），这尤其发生在靠近农村地区的小型聚居区当中。西非现在共有1950个其居民超过1万人的聚居区。城市之间的平均距离已经从111km减少到28km。2000年，94%的高密度农村地区位于至少拥有5万居民的城市覆盖区。

中阶城市可以作为农村地区产品的市场以刺激农业生产力。多罗什等人推算，居民去最近的大城市的时间从24小时减少到4小时，会使潜在作物产量增至之前的16倍（图5）。更大规模的农业生产也发展了国家非农部门较低阶段的后农业食品价值链，形成了农业和农村发展的良性循环。

注：每个点代表出行时间十分位数，根据到最近城市的估计时间，居民人数为10万或更多。该曲线表示十个平均点的拟合指数。

图5  2000年撒哈拉以南非洲的出行时间和作物产量

通过中阶城市发展实现的城镇化可以推动农村地区的现代化。城市是农村农业和非农经济的重要市场。在撒哈拉以南非洲，城市地区有助于农村发展：目前城市地区占总人口的40%，食品消费总量（包括家庭生产）的50%和食品市场的60%。较大的城市比城镇消耗更多的食物：为农村地区创造了更大的生产潜力，并且只要物流环节良好，农产品就不需要进口。在西非一个5万居民的城市食品消费量通常达到每年1035万美元，30万居民的城市则达到4480万美元。中阶城市可加强农村与城市的经济联系，对促进生产力增长至关重要。

其次，中阶城市可以提供必要的集聚经济来发展劳动密集型和成熟的产业，如纺织和农产品加工或类似旅游业这样的服务业，特别是那些不需要高知识溢出的产业。中阶城市可以将一个地区与全球化相连接：

• 摩洛哥的丹吉尔和非斯、突尼斯的斯法克斯利用其受过良好教育的劳动力和信息通信技术基础设施，成为主要的工业综合体和信息通信技术服务中心。

• 坦桑尼亚的桑给巴尔市挖掘该地区的文化财富，打造成为一个国际旅游目的地。

中阶城市可以专门促进成熟产业的发展，引导价值链的升级。一旦大城市的企业掌握了专业化的业务流程就会转向大规模生产，并搬迁到专门从事生产的城市以寻求更低的生产成本。例如：

• 在埃塞俄比亚，新企业进入集群有助于提高该企业对生产相同产品企业的全要素生产率的竞争力，约0.91%。

• 在坦桑尼亚的阿鲁沙和姆贝亚，同一行业和地区的公司增加10%，会导致其平均成本降低0.3%~0.4%【估计还包括坦桑尼亚和乌干达的主要城市：达累斯萨拉姆和坎帕拉】。

一些非洲中阶城市正在发展以贸易和现有非正规经济为基础的制造业。在某些地区（如西非），这些集群最初往往没有中央政府的大力支持。例如：

• 在埃塞俄比亚，国家和地区政府制定了在中阶城市打造制造基地的长远计划，包括在这些城市周边开发经济特区。政府在哈瓦萨市的周边修建了16km长、30m宽的干道。该项目启动之后，哈瓦萨市地块租赁部分的市政收入增加了2.2倍，道路开支增加了6倍，这些对哈瓦萨工业园的建设形成了有益补充。该“绿色工业园区”试点拥有超过40万㎡的厂房，预计到2018年底可以创造6万个就业岗位和10亿美元的出口额。

• 自1990年代后期，尼日利亚在拉各斯的Otigba集群已经发展成为计算机组装和维修以及计算机零部件制造和销售的次区域中心。

• 同样，位于尼日利亚东部的内维是拥有75万居民的城市，1980年代时还是从日本进口汽车备件贸易的交易地，现在已升级为尼日利亚汽车制造基地。如今，尼日利亚70%的汽车零部件采购来自国内，并且主要来自内维。

• 在加纳，库马西市拥有“Suame Magazine”，这是一个服务于金属工程和车辆维修的手工作坊集群。多达20万人在那里工作并且学习相关技能，如冶炼废金属、交易汽车零部件、调整卡车发动机和改装电子产品。为了应对集群企业共同面临的挑战，“Suame Magazine”工业发展组织一直在努力升级培训和本地制造能力。

• 在摩洛哥，国家和地方政府利用丹吉尔（一个拥有约100万居民的城市）的地缘战略位置开发了一个经济特区（“丹吉尔经济特区”），是非洲最大的深海港口之一。经济特区吸引了汽车行业的跨国公司如雷诺和福特在这里进行直接投资，并雇佣了大约6万名当地员工。它被称为摩洛哥汽车行业的丹吉尔物流中心。

• 突尼斯在斯法克斯中学建立了一个经济特区，该中心迅速成为该国第二大专门从事信息通信技术的制造中心。

• 在南非，德班成为汽车零部件制造中心。它在南部非洲发展交流（SADC）以及汽车行业全球价值链（GVCs）中深深融入区域贸易。

第三，中阶城市可以利用规模经济向周边地区提供公共服务。它们可以缓解特大城市的压力。这些大城市的人口估计已超过700万的预估门槛，在经济合作背景下会造成集聚不经济（这个门槛对于非洲来说较低，因为在非洲经常缺乏公共产品。但是现有的数据也不足以衡量非洲主要和次要城市的“理想”规模是多大）。中阶城市可以作为中心提供卫生服务和教育，并向周边地区传播技术。加大基础设施投资可以减少人们因需要公共服务而进入主要城市的频率。一个更加平衡的城市系统可以减轻公共服务过度延展以及其他因大城市中设施过度集中而造成的负面影响。此外，强化中阶城市有助于在建筑、基础设施和服务（如教育、健康、安全）等非贸易部门创造就业机会，这些部门将随着非洲人口指数的增长而扩大。

中阶城市有助于实现“可持续发展目标1”，即“在世界各地消除一切形式的贫穷”。让人们转移到中阶城市不仅迁移成本较低，相比于诱使工人迁往更远更大的城市而言还能实现更好的减轻贫困的效果。在坦桑尼亚的卡格拉农村地区，1/2的人通过从农业迁移到农村非农经济或中阶城市来摆脱贫困；只有1/7的人通过移居到大城市而脱贫。想要实现这一目标，中阶城市有能力为潜在的移民提供足够的公共产品至关重要，这样他们就不会为了找到体面的工作或获得基本的服务而不得不搬到主要城市。然而，目前在许多中阶城市公共产品和服务的水平仍然过低，处于供不应求的状态。

中阶城市为循环迁移和非农就业通勤提供了更多的可能性。发展农村非农就业能够提供额外收入，这样就可以减少农村贫困现象。这样做还可以减轻信贷和流动性限制，使农民能够保存其生产性资产，存有一定积蓄并稳定消费。中阶城市和农村之间的汇款、消费联系以及推动农业工资上涨的压力也有助于农村贫困的减少。

上文分析了中阶城市在非洲结构转型中可以发挥的关键作用，也说明了其功能和作用的不同因经济结构和城镇化水平而异。中阶城市在埃塞俄比亚、摩洛哥和尼日利亚扮演着重要角色，但它们进行的活动也不尽相同。如何理解非洲54个国家的多样性和不同的趋势呢？

2.2  五个主要国家群体可以说明非洲的城市和生育率转变，经济转型和中阶城市增长的多种模式

为了解各种城镇化模式，《非洲经济展望2016：可持续城市和结构转型》根据非洲国家在三个进程结构转型——经济转型、城镇化、生育率转变——中所处的不同阶段，将其分为五类（图6）。以概要的形式，可以通过以下方式来理解发展：随着收入水平的提高，农村劳动力可以到他们愿意去的工厂工作并且减少生育。人均国内生产总值较高的国家往往表现出更高水平的制造业增加值，城市居民占总人口比例的大多数，而且生育率较低。但是，这种趋势的临界值在全球范围内有很大差异。通过分析54个非洲国家在这三个相关联方面相互作用的大小，形成5个主要国家群体，这样可以更好地把握非洲国家的多样性。在每个群体中，政府都可以借助中阶城市来加速结构转型。

注：国家名称缩写——阿尔及利亚（DZA）、安哥拉（AGO）、贝宁（BEN）、布基纳法索（BFA）、布隆迪（BDI）、博茨瓦纳（BWA）、喀麦隆（CMR）、乍得（TCD）、Cote 科特迪瓦（CIV）、中非共和国（CAF）、刚果（COG）、刚果民主共和国（COD）、埃及（EGY）、厄立特里亚（ERI）、埃塞俄比亚（ETH）、加蓬（GAB）、加纳（ GHA）、几内亚（GIN）、肯尼亚（KEN）、利比里亚（LBR）、利比亚（LBY）、马达加斯加（MDG）、马拉维（MWI）、马里（MLI）、毛里塔尼亚（MRT）、毛里求斯（MUS）、摩洛哥（ MAR）、莫桑比克（MOZ）、尼日尔（NER）、尼日利亚（NGA）、卢旺达（RWA）、塞内加尔（SEN）、塞拉利昂（SLE）、索马里（SOM）、南非（ZAF）、南苏丹（SSD）、苏丹（SDN）、坦桑尼亚（TZA）、突尼斯（TUN）、多哥（TGO）、乌干达（UGA）和津巴布韦（ZWE）

图6  非洲国家类型划分下城镇化水平和总生育率

“处于多元化城市国家群是在三个进程中处于最先进阶段的五个非洲国家。城镇化水平在40%~67%之间。同时也已基本完成生育转变，总生育率约为每个妇女有三个或以下的孩子。这些国家是埃及、毛里求斯、摩洛哥、南非和突尼斯。该群体拥有非洲最高的收入水平（除摩洛哥外，2013年人均国民总收入[GNI]超过1万美元）和人类发展水平（人类发展指数[HDI]值超过0.60）。农业占国内生产总值（GDP）不到16%，制造业占GDP的13%~18%。这些国家面临的主要挑战是提高生产力和经济复合性，因为他们的工业还没能转变为精细化的制造业。事实上，在1980年代末和1990年代，该群体中的五个国家的制造业在GDP中的占比达到了其峰值，但此后一直下降。一些国家已经基本脱离工业化，例如，南非的制造业劳动者从1981年占总就业人数的17%缩减至2011年的12%，脱离制造业的劳动者转向了服务业；其制造业规模也从1990年的24%下降到2014年的13%”。

这些城镇化国家可以利用良好的中阶城市集群将地方经济与区域和全球价值链连接起来。一些国家已经尝试将某些中阶城市专门用于具体的经济活动。

• 在摩洛哥，丹吉尔设置了汽车和物流部门，而马拉喀什、非斯和其他沿海城市则凭借其海上度假胜地、文化遗产的发展以及文化活动的组织吸引了旅游活动（如马拉喀什电影节）。前帝国首都梅克内斯凭借其历史遗产，成为大学城和旅游中心。

• 在南非，开普敦成为新技术和绿色经济创业公司的中心，并且凭借其世界一流的大学、制酒企业和独特的自然景观吸引了很多游客。

“处于早期城市国家群的七个国家是在其城镇化和生育转变方面取得进展但没有实现经济基础多元化的国家。这些国家主要在西非，包括科特迪瓦、加纳和塞内加尔。其城镇化率约为35%~50%，总生育率约为每个女性有五个孩子。它们通常是低收入至中低收入国家（2013年人均国民总收入1000~4000美元），低等至中等水平人类发展水平（人类发展指数为0.40~0.57之间）。从1960—2010年，移民和自然人口增长皆推动了其城市增长，从农业向其他产业转移的移民使得劳动力转向城市地区。然而，制造业规模仍较小，占GDP的2%~14%，而且很难消化占有很高比例的无技能劳动力。非正式服务部门有了明显增长。这些早期城市国家群的国家面临的共同挑战是有所突破进行更高价值的活动，特别是在城市正规部门。这些国家应把重点放在发展能够吸纳低技能劳动力的制造业上，制定长远的教育政策，发展更高附加值的城市服务，进一步提高农业生产力以及持续人口转型”。

有针对性地支持中阶城市创业和商业发展可以促进其商业集群发展，特别是通过改善基础设施联系，简化商业登记程序，提供有针对性的培训以获得高质量的技能以及财务支持。在加纳，库马西市的Suame Magazine的非正式集群很好地例证了一个中阶城市如何促进小型制造业基地的发展，哪怕是以非正式的方式。

西非国家还开展了中阶城市的跨国合作，例如锡卡索（马里）、科霍戈（科特迪瓦）和博博迪乌拉索（布基纳法索）之间的SKBo计划。SKBo推动了农业和非农业活动的贸易发展以及这些城市之间的文化活动。

“晚期城市国家群是以农村为主的八个国家，但最近开始了城镇化、生育转变以及经济转型。这些国家位于东非，包括埃塞俄比亚、肯尼亚和坦桑尼亚。有不到1/3的人口居住在城市地区，总生育率为每个妇女有4~6个孩子。收入水平较低（2013年人均国民总收入为1 000~3 500美元），人类发展水平是低到中等（人类发展指数在0.38~0.54之间）。制造业占GDP的比例不足4%~12%。虽然从低水平起步，但是埃塞俄比亚和卢旺达等几个国家在过去10年中积极转变了其经济结构。晚期城市国家群面临的主要挑战是：继续改善基础设施，尤其是联系中阶城市和其他城市发展中心的交通运输，在不断走出农业、走向城镇化和加速人口转型的同时，实现突破，进入制造业和有更高价值的服务业。

这些国家可以发展一个中阶城市网络来支持如今快速进行的城镇化。要达到这一点，需要投资信息系统制定长期战略，根据新定居的城镇化人口的需要来发展基础设施（如道路等），明确土地所有权以吸引投资、使地方政府便于通过土地收入机制来更好地利用当地资源。目前，埃塞俄比亚和卢旺达正在实施这种战略，后文将说明。

农业型国家群是9个以农村为主的国家，仍处于城镇化和生育转型的初期阶段。许多农业型国家都是内陆国，如乍得、尼日尔和马拉维。通常不到三分之一的人口居住在城市地区，平均每个妇女至少有6个孩子。2013年这些国家的人均收入水平未超过人均国民总收入1900美元，人类发展水平很低（人类发展指数在0.48~0.34之间）。其经济以农业为主：农业占国内生产总值的25%~58%，制造业占4%~12%。对于这些国家来说，自然人口增长推动了2000—2010年间的城市人口增长。尽管城乡迁移会随着城市转型的开始而增加，但是其经济发展还不足以吸引更多的农村人口向城市地区迁移。农业型国家所面临的挑战，是要通过提高农业生产力并参与经过周密规划的城镇化进程，更坚定地开始结构转型进程。一旦这些国家加速结构转型，其生育转型也很可能开始。

专用政策可以帮助中阶城市为农村经济创造食品和其他商品的需求发挥重要作用，从而促进农业生产力持续增长。

以自然资源为基础的国家从自然资源利用中获得了丰厚的收入，并且使劳动力摆脱了农业。与其他同等收入水平的国家相比，这13个国家的城镇化程度更高（40%~78%），并且生育率也更高，城市占高度主导地位，其首都通常比其他城市大得多。农业在GDP中的占比很低，为3%~21%。这些国家在收入水平（人均500~20000美元）、生产的自然资源类型（例如碳氢化合物、矿物和金属）及地理特性（例如利比亚主要为干旱，而尼日利亚多依靠雨水）上有很大的差异。这些国家面临的共同挑战是利用其在国际贸易中的竞争优势使经济基础多元化，摆脱自然资源依赖，特别是降低城市地区生育率。但是，他们目前需要具体的政策来应对全球商品价格下跌的不利局面”。

这些国家可以借助中阶城市来实现经济多元化，为当地消费者开发本地产品而不是进口商品。中阶城市可以在发展食品经济、服务和低技能制造业的基础需求方面发挥关键作用。

该聚类分析表明，在经济尚未多元化的国家中，中阶城市和城乡结合部的增长尤为突出（图7）。

图7  2000—2010年非洲国家类型划分下城市规模和城乡结合部对人口增长的贡献

在较单一的经济体中，小城镇和中阶城市会在结构转型中能否实现可持续发展目标方面发挥重要作用。例如：

• 在后期城市和农业型国家群，城乡结合部吸纳了90%以上的总人口增长。

• 在自然资源型国家群，中阶城市定义为居民少于50万人的城市地区，它们吸纳了40%的总人口增长。

这种类型划分还表明，与多元化经济国家相比，非多元化国家中城乡生活方式的差异更加模糊。来自盖洛普的现有数据表明，在没有实现经济多元化的国家中，小城镇中的城市农业比在多元化国家中更为普遍。“2009—2013年期间，非多元化非洲国家的城镇中15岁以上的居民中有85%参与农业，大城市及其郊区的这一比例为49%。而在非洲多元化国家，这一比例在城镇中为32%，在大城市和郊区中为16%”（图8）。发展有效的城乡经济联系有助于提高农业生产力，对实现可持续发展目标至关重要。

注：盖洛普根据自我识别问题提出“小城镇”和“大城市及其郊区”两类。

图8  2009—2014 年非洲国家大城市和小城镇的城市农业劳动力状况

3  中阶城市面临的巨大挑战阻碍其实现可持续发展目标的潜力

然而，中阶城市潜力的发挥受到重重阻碍。这些挑战主要与缺乏就业机会、贫民窟城镇化、社会包容性差、环境退化和缺乏生产力尤其是财政资源有关。

3.1  缺乏正式的就业机会是非洲城镇化的主要挑战

缓慢经济转型的城镇化带来的后果是非洲城市面临的最大挑战仍然是提供就业机会，特别是在快速发展的城镇和中阶城市中。大多数城市劳动者从事非正式工作，如生产率低的零售服务。非正式工作仍是大多数非洲国家的特点，虽然没有最新的数据，但现有数据显示非正式经济约占城市就业的61%，提供新就业机会的93%。对非洲妇女而言，非正式经济大约占除农业外所有就业机会的92%，绝大多数为个体经营或自营工作。在科特迪瓦的几个中阶城市，非正式部门占总就业人数的85%以上。

正如对盖洛普数据的分析【盖洛普的调查只区分了“小城镇”和“大城市和郊区”。鉴于非洲数据稀缺，我们在这里使用“大城市及其郊区”指代“主要城市”，用“小城镇”指代“中等城镇”】（图9），非正式就业在中阶城市和城镇中极其普遍。

图9  2009—2014年非洲城市规模和国家类型下的工作种类

• 平均来看，在非洲的小城镇中，只有25%的劳动力可能会有全职带薪的工作，而大城市则为38%。

• 在非多元化国家，大城市和城镇的差距极其明显：在其城镇中，只有16%的在职人口拥有全职工作，而大城市及其郊区为28%。相比之下，在多元化国家，大城市和城镇之间的差距仅为4%。

• 相对而言，城镇人口的个体经营和兼职工作比例高于大城市。在非多元化国家的城镇中，有一半的受访者要么是个体经营，要么是兼职工作。

这种情况的直接影响是城市增长过快，超过了城市可以提供生产性经济机会和服务的能力。这导致城市地区的密度降低，从而减少了在“电梯城市”中实现与更高密度和建筑高度相关的规模经济的潜力。在许多中阶城市中，城市扩张呈现碎片化态势，新的发展从中部核心向低密度地区飞跃。因此非洲城市面临城市蔓延的威胁，其与市场、供应商、消费者和理念相互连通而带来的益处也下降了。表3表明，从1990年代以来，埃塞俄比亚的四个中阶城市（默克莱、阿达玛、哈瓦萨、巴赫达尔）的建成区面积增长速度是其人口的两倍。在同一时期城市用地面积扩大的情况下，人均城市面积的年增长率为2%，这一趋势在许多非洲其他国家也是如此。将就业和公共产品带到人口密度低的地区是具有挑战性的。

表3  四个快速增长的埃塞俄比亚城市人口和建成区面积增长预计（2010—2040 年）

注：根据持续趋势和人均GDP增长预测，预测假设人均建筑面积年增长1.5%。面积大小单位为k㎡。

3.2  缺乏工作和公共产品导致“贫民窟城镇化”

这些经济挑战成为社会排斥和环境退化现象出现的原因。由于城市贫困率居高不下，没有正常就业的城市引发了“贫民窟城镇化”，在小城镇这种现象更为普遍。一个贫民窟家庭指在以下五个保障设施中至少缺失一项：经久的住房、足够的居住面积、经过处理的用水、已经改善的卫生条件或土地保有权。到2050年，许多非洲国家面临的真正风险是届时贫民窟人口将增加为现有的三倍。贫民窟城镇化大多出现在较小城市和中阶城市当中，穷人无法企及国家和地方政府或国际发展共同体。在莫桑比克等可获得数据的国家，分析得知非正式住区占用了二级城市90%的市政公共用地。

3.3  中阶城市的地方政府没有足够的资源来应对这些挑战

中阶城市面临的经济、社会和环境挑战因城市资源缺乏而加剧。非洲城市的投资需求每年约为300亿美元，其中撒哈拉以南非洲地区为200亿美元。对于中阶城市来说这一挑战尤为严峻，因为其资源远少于首都和主要城市。根据现有数据，大多数中阶城市的人均支出低于1美元，人均可支配收入不足4美元（图10），是欧洲国家可用金额的约1/1000。相比之下，非洲一些省会城市的人均可支配收入约为40美元——尽管这些收入仍然很低，并不能够满足城市对基本服务的日益增长的需求。

图10  部分非洲省会与中阶城市的人均可支配收入与支出

4  更好地规划中阶城市的可持续发展有助于国家发展和实现可持续发展目标

根据发展战略确定的优先事项，应对这些挑战政府应该采取大胆的行动。54个非洲国家的战略必然有所不同。虽然前文确定的同一群体的国家具有某些相同的特征，但每个战略仍然是基于地点和国家的。实施这些新的城镇化战略需要在地方、国家、地区、大陆和全球层面进行全力协调，还包括与中国等全球合作伙伴进行协调。需要采取很多行动，但这不在本文的讨论范围内【关于不同措施和优先事项的概述，请参阅：AfDB/OECD/UNDP，2016，第8章】。

在众多需要采取的行动中，各国至少可以进行两个主要步骤：实施城镇化战略，发挥中阶城市的作用；实施多层次治理改革，更有效地落实政策。这些战略符合“2063年议程”的目标和可持续发展目标，特别是针对可持续城市的“可持续发展目标11”。政策监督、评估和重新制定对评定进展至关重要。

多少非洲国家有城镇化战略，中阶城市在其中承担何种作用？

4.1  一些非洲国家的发展战略以中阶城市的发展为目标

预计到2030年非洲2/3的城市人口增长会发生在人口不足50万的城市中，因此规划中阶城市的发展对于任何国家城市战略都至关重要。然而，根据2016年的研究，只有16个非洲国家实施了国家城镇化战略：阿尔及利亚、贝宁、布基纳法索、科特迪瓦、埃塞俄比亚、加蓬、加纳、马拉维、马里、摩洛哥、尼日尔、卢旺达、塞内加尔、南非、斯威士兰和乌干达【关于这些战略如何被实施的概述，请参阅：AfDB/OECD/UNDP（2016）】。

在国家城镇化战略的背景下，只有不到10个国家在推动中阶城市的发展，以此作为进一步可持续城镇化的载体。

• 布基纳法索制定了《中等规模城市发展计划》，旨在深化城乡联系，促进大城市更平衡地发展。但是，这一战略缺乏资金并且尚未完全实施。

• 埃塞俄比亚将中阶城市确定为国家经济计划的主要参与者：目前有16个居民人数少于50万人的城市中心区得到了专门支持以发展制造业和旅游业，而Dir Dawa区得到了特殊的行政管理地位。

• 加纳的国家城市政策跨越了2012—2030年的时间范畴。旨在促进均衡的城市增长和农村联系，特别是借助中阶城市的发展。该战略与国际机构一同实施，但与国家发展战略的联系比较薄弱。

• 马里的国家城市政策（国家政治论坛）以加强中阶城市的作用和发展城乡联系为基础。

• 马达加斯加为城市增长极采取了多部门战略，投资于道路和供水系统、职业培训、高等教育、服务提供和能力建设。已经创造了13000个新的正式工作岗位，大多设在诺西贝和托拉纳罗的城市中。

• 摩洛哥在丹吉尔和梅克内斯等中阶城市中进行投资，发展旅游业和工业部门。与此同时，随着国家政府新的区域计划（“合作领土”）进一步扩大权力下放的限度，并将更大的区域发展方式扩展到卡萨布兰卡周边城市，如西迪斯利马尼、贝尼梅拉勒和凯尼特拉，卡萨布兰卡的大都市区已经进一步扩大。

• 卢旺达正在投资中阶城市，以应对从170万~490万的快速人口增长。该计划侧重于六个中阶城市——胡耶（Huye）、穆航加（Muhanga）、穆桑泽（Musanze）、尼亚卡塔莱（Nyagatare）、鲁巴伍（Rubavu）和鲁西西（Rusizi）——的经济发展和公共服务获取的改善。以农业加工和低技术制造为特色的四个省级工业区（布格塞拉[Bugesera]、胡耶[Huye]、尼亚比胡[Nyabihu]和鲁西西）旨在加强农村与城市的经济联系并增加农村地区的经济发展机会。卢旺达的“国家城镇化政策框架”旨在：第一，在各级管理中以协调一致的方式加强机构管理城市发展的能力；第二，整合城市规划和管理，以实现资源节约型和紧凑型增长；第三，促进就业机会的创造、加强非农业生产力，以保障当地生存力并提升地区竞争力。这一政策框架吻合经济发展和转型战略5年的周期。

• 塞内加尔《市政支持计划》（Programme d’Appui aux Communes）确定了小型和中等城镇。在法国开发署（AFD: Agence Française de Développement）的支持下，在全国范围内实施了450个城市项目。该计划旨在：培养能力并开发法律工具，发展城市合同、基础设施和投资。

• 南非一直致力于通过另外一种不同的作用于城市融资、规划和支持这些中阶城市的方法，使这些城市的作用合理化。因此，对中阶城市的分类仍然与对其的不同政策支持相关，仍然是一个挑战，然而过去20年来的许多尝试不仅关注城市规模，而且关注中阶城市分类功能。

制定国家城镇化战略对于指导发展具有重要意义，但这还远远不够。战略必须得到有效地实施、监督和评估。国家城镇化战略需要与国家长期发展战略结合在一起，其决策与实施需要包括地方行为体的参与、尤其是那些非官方的。战略必须得到足够的资金支持，为了实现2063年议程目标和实现可持续发展目标，特别是有关于可持续发展城市及其相关目标和指标的“可持续发展目标11”，战略必须得到充足的资金支撑、需要被监测、评估和重新制定。如果没有一个综合的、基于场所的方法，城镇化战略就会孤立地进行。国家各部委之间以及不同级别的政府之间缺乏必要的协同作用的话，各部门就会出现相互不协调的政策。

4.2  提高中阶城市的能力是实现“2063年议程”和“可持续发展目标11”的关键

中阶城市实施这些战略取决于新的投资以及国家和地方政府公共政策的质量。更好的多层次治理改革可以赋予城市权力，加强其能力薄弱的环节，确保地方政府管理公共资源时公开透明。

如果没有充足的资源、能力、透明度和问责制度，国家城镇化战略就会难以实施。非洲城市的投资需求每年约为300亿美元，其中撒哈拉以南非洲地区为200亿美元，这些需求人均约为37美元。

事实上，大多数非洲城市的城市人均开支和收入都非常低。在约20个非洲国家中，地方政府收入一般占地方、地区和国家政府总收入的7%，地方支出占总支出的比重为8%。一方面，埃及、莫桑比克和多哥的地方政府占政府总收入不足2%。另一方面，卢旺达、南非和坦桑尼亚的地方政府占16%以上（图11）。

注：政府总收入和总支出包括所有现有政府级别的收入和支出，即地方、区域和国家。图11  地方政府占政府总收入和支出的比重

在许多国家，地方政府严重依赖中央政府调拨。国家调拨是必不可少的，因为中央政府可以调动地方政府无法触及的资源和能力。此外，中央政府可以根据地方的凝聚情况和国家发展目标优先调拨资金，而地方政府不太能做到这一点。各国政府可以将国家调拨作为实施其国家发展图景的重要工具。

然而，许多国家调拨都是有专门用途的，这意味着很难通过局部调整来适应当地情况。国家调拨一直被批评为限制了地方政府有效投资的能力，因为并非总是给当地利益相关者足够的所有权，也没有在空间上取得进步，特别是对于中阶城市和偏远地区而言。图12表明，即使在像坦桑尼亚或乌干达这样权力下放的国家以及像尼日利亚这样的联邦国家，地方政府也只能从当地和共同税收中获取很少的资金。地方政府缺乏财务影响力意味着他们没有能力优化地区资产、获得当地所有权或实施多部门和地方政策。

图12  部分非洲国家中央政府拨款占当地收入的份额

许多地方政府没有权力或没有能力增加自己的资源。对许多中阶城市如埃及的班哈、卢旺达的尼亚加塔雷和拉加夫来说，国家调拨构成了其85%以上的收入。本地生产的资源过少，造成非洲城市的资金缺口。

多层面治理经过改革后必须增强目前过低的地方税收能力。在中非和西非的七个国家，给地方政府纳的税占当地家庭收入的0.7%；而地方房地产税收接近于总财政收入的0%。当地征收率据估算不超过“本地产品总值”的0.6%：当一个城市产生100美元地方税时，其税收回报低于0.60美元。在喀麦隆、科特迪瓦、摩洛哥和塞内加尔等国家，中央政府通常以当地政府的名义征收地方财政收入（图13）。这意味着地方政府几乎没有税收回报，并且可能降低税收合法性。而南非是收入主要来自当地财政收入的少数几个国家之一（2007年为89%）。

图13 收益来自调拨和当地生产的资源，如非洲、哥伦比亚和菲律宾的一些城市

很多时候没有关于地方税收的系统报告。在非洲2017年收入统计报告中，16个非洲国家中只有4个国家报告了地方税收收入。即便这样，地方收入仍然很低。2015年，亚中央政府收入占所有税收收入的百分比分别为毛里求斯1%、斯威士兰1.4%、摩洛哥3.1%、南非4.8%。在这些国家，财产税收入占税收总额超过80%，其余大部分来自商品税和服务税。许多国家不对建筑物和土地所有权或经济活动征收任何地方税。

同样，当地税收收入的透明度较低，必须加以改善。即使在同一个国家，城市报告也会有很大差异。例如在喀麦隆，最高法院审计法庭交存的行政和公共账户的份额约占总数的10%。

4.3  有效的多层面治理是中阶城市发展在当地解决的关键

激活当地资源是发展非洲地区并加强中阶城市作为城市系统中主要城市和农村地区纽带的关键。政策会从三个主要方向进行助推：下载、上传和交叉加载。

• 下载：自上而下的政策可以将投资和产能从国家层面调动到地方层面，其规模要远远大于地方政府可以调集的范围。国家政策也对国家发展目标有更全面的看法，以及在不破坏区域凝聚的情况下如何实现这些目标。

• 上传：因为地方政府对自身环境更了解，所以他们必须有充分的发挥空间，在当地推行有利方案并促使其全面开展。如果有成效，各国政府可以推广成功方案，并使其适用于其他地区。

• 交叉加载：不同政府机构之间的多部门方法可以克服不与其他部门协调实施的单一部门政策造成的孤岛影响。贯穿各部门的地方政策也意味着不同层次的政府必须互动、协调、监督和评估彼此的行动，并对其进行修正以确保长期目标的实现。

没有一个有效的多层次治理体系来确保地方政府的自治、责任和透明度，就不可能实现区域发展。不过，平衡的多层次治理会根据具体情况而定，并取决于每个国家的政治经济特征。

国家城市和区域发展战略必须有明确的多层次的治理安排。这种多层次治理安排可以以具体的中阶城市为目标。一个根本问题是，非洲那些政府能力弱的国家往往其地方政府机构也更弱。因而，在中短期内努力提高城市规划能力，报导和透明度至关重要。

这些功能必须与当地建设环境的管理人员进行交流。这突出了立法协调论坛的重要性。“南非的政府间关系框架法案（2005年IGR法案第13号）给出了一个这样的例子。该法规定了各级政府需要就所有政府间相关事项进行定期和系统的政策讨论。它概述了解决政府间争端的机制以及跨国战略举措的合作机制。在南非的每个省份，政府参与者都可以确定政府间论坛的范围和重点。这创造了一种针对具体情况进行对话的机制，能够在具备国家性视角的情况下协调与共同努力。领导人还要召开他自己的国家，省和大都市的政治论坛。

任何有效的政府间的系统设计都必须允许当地大多数城市居民在没有国家实际规定的情况下有效地建设自己的社区、城镇和城市。随着时间的推移，城市管理会演变为国家“自上而下”的政策议程与公民“自下而上”的努力的结合。

像大都市当局这样的专有机构可以使中阶城市、周边市镇和城市周边地区的政府进行跨职能部门的共同合作，实现更有效的大都市交通或水治理。这有时被解释为“第四级治理”，或者是指国家和地方两大城市地区的共同治理体系，有时也包括位于大都市区的中阶城市。它可以采用专有的治理机制来制定超出城市行政边界部分的政策。该政策通常用于主要城市和附近城市之间，也适用于中阶城市及其周边地区。最近已经实施了几项举措：

• 科特迪瓦城市事务部在2016年扩大了阿比让大区，现在该大区包括19个城市；

• 在加纳，大阿克拉地区包括了周边城市，如工业中心和港口城市特马、阿希亚曼、阿登达和卡萨奥；

• 在摩洛哥，大卡萨布兰卡地区包括卡萨布兰卡周边的几座城市。这样有助于发展交通网络，如连接卡萨布兰卡和首都拉巴特的火车线路，以及卡萨布兰卡和拉巴特的电车线路。2013年卡萨布兰卡线每天运送约10万名乘客；

• 多哥于2016年启动了“大洛美计划”，以解决超越首都管理区边界的治理问题。

• 南非的豪登省政府是另一个行之有效的例子：由总理领导的政府核心带领该地区协调约翰内斯堡周边的城市地区（如比勒陀利亚、米德兰）共同合作开展豪登高速铁路连线、Dinokeng旅游区或城市深度物流中心等项目。

5  结论

大多数非洲国家的城镇化进程非常迅速，但是工业化速度仍然缓慢。缓慢的经济转型下的快速城镇化对提供就业、减轻贫困和增强社会包容性构成巨大挑战。尽管工业化进程缓慢，但许多国家仍经历着高度的、新的环境风险，例如空气重度污染。这些问题在城市中非常严重，也通过诸如返乡移民对农村地区产生了强大的外部效应。发展与环境面临的共同挑战是前所未有的，并需要采取新方法来避免不可持续的城镇化成本。必须进行政策创新以避免过去的错误，而新的国家城镇化战略可以帮助制定新的政策。

从《2016年非洲经济展望》中可以看出，按类型将54个非洲国家分为五类国家群有助于更好地把握这些国家的多样性。这些集群揭示了不同的经济结构和全球的经济关系、城镇化水平、人口状况、中阶城市的增长关系和提高中阶城市在结构转型中的政策作用方面的影响。这些情况使得政策必须适应并应对每个国家面临的具体机遇和挑战。例如，5个多元化国家（包括北非国家和南非）可以在其国家城镇化战略中统筹工业政策，特别是通过中阶城市集群来整合全球价值链。相反，9个农业国家则需要通过投资中阶城市，提供基础设施和其他公共产品以便与周边城市经济相联系，来为即将到来的城市和人口转变做更周全的准备。

尽管存在多样性，所有国家仍必须管理好中阶城市的可持续发展，以实现可持续发展目标。中阶城市的快速增长可为改善农村生活和加强城乡联系带来巨大机遇。然而，这些城市也缺乏应对城市快速发展的资源和能力。要确保这些要求能够符合多层次管理，才能提高地方政府的能力。但是，现有的多层次治理机制并不能确保足够的透明度，而地方政府则应承担更多的责任。有效的多层次管理是伴随着资源、能力建设、责任和透明度的。它会使中阶城市履行其职能，特别是经济和社会职能。在非洲实现这一议程是实现可持续发展目标的重要一步。

本文内容不代表经合组织（OECD）及其成员国意见。文中表达的观点和所采用的论据都是作者的观点。感谢塞姆哈·艾莱（Semhar Haile ）和罗德里戈·德亚纳（Rodrigo Deiana）的有益评论。

作者：亚瑟·敏赛特（Arthur Minsat），博士，经合组织发展中心，非洲、欧洲和中东部门主管

译者：曹康，浙江大学区域与城市规划系副教授

刘梦琳，浙江大学区域与城市规划系研究生

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编辑：张祎娴

排版：赵大伟

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