中国人口政策重点转移：
人口数量控制到养老风险化解研究
作者简介： 陈希，法学博士，山东社会科学院助理研究员； 陈岱云，济南大学教授，山东大学博士生导师(合作导师)。
文章来源： 《济南大学学报(社会科学版)》 2021年第5期 第28-42页。
当今中国人口政策的重点由控制人口数量转向化解养老风险、促进人口结构优化,是中国几十年人口数量控制目标实现之后人口发展战略的重大转移。它表现为四大重要特征:第一,中国人口政策具有现代性,适应新时代人口新常态;第二,中国化解人口养老风险政策的福利性、公正性;第三,积极应对人口老龄化、化解养老风险政策的多元性;第四,基于中国政府的公信力及实施社会支持政策的差异性,奖励对社会贡献较大的老年人口,激发公众对社会的奉献精神。 然而实现积极老龄化政策、化解养老风险,有两个问题需要特别关注:一是基于老年人生理性素质退化的问题,实施适老居建设政策,方便老年人的社会参与,提高其积极性;二是克服老年人口自组织性较差的弱点,实施服务于老年人社会参与的组织建设政策,使老年人活动有组织保障、经济保障。 总之,在新时代人口新常态的背景下,中国政府正将人口战略重心由人口数量控制转向养老风险的化解。 这既是中国人口政策的与时俱进,又是有效人口政策的延续和发展,充分彰显了中国政府的公信力。
新中国成立以来，为实现国家富强、人民幸福，中国政府不失时机制定出台了系列人口政策，并采取了一定的措施，为中国的经济社会发展创造了前所未有的人口环境。可以说中国的人口政策为社会的发展既带来了机遇又带来了严峻的挑战。它要求中国政府以新的姿态以及全新的理念出台新的政策来应对人口的新态势、新问题以化解养老风险。
所以中国政府自20世纪末以来人口政策重点转移，相继出台具有时代特征的关于养老问题的政策，构建养老服务体系，积极应对人口老龄化。中国控制人口目标实现后人口工作的中心有两个：一是健康促进；一是应对人口老龄化，积极建设 老龄化社会。关于人口的健康促进工作是人口工作永恒的主题，而建设积极老龄化社会解决人口的养老问题是新时代中国社会人口工作的新课题。因此，化解人口养老风险的政策与控制人口数量的计划生育政策相比同等重要，只不过二者分别是不同人口态势下解决不同人口问题的不同政策。前者是保持人口政策衔接性、连续性的重要政策；后者是中国人口控制政策，以化解人口数量危机为目标。
21世纪初中国的老年人口有三个特点：其一在老年人口的规模上，中国是世界上老年人口数量最多的国家；其二，在老年人口增长上，老龄化速度最快；其三，中国社会“应对老龄化任务最重”。尤其是针对中国社会老龄化呈现的第二个特点，即老龄化速度最快产生的原因是由中国政府制定实施的人口计划生育政策带来的，更需要养老政策的配套与衔接，使老年人口尤其是独生子女父母能够老有所养颐养天年，体现中国政府的公信力，兑现政府计划生育政策实施当初对中国人民的承诺：“只生一个好，政府来养老”。这就是当今中国以前所未有的气势，通过权威性、强制性的立法形式和行政的手段推动老年人口社会支持政策实施来化解养老风险的根本原因，亦与具有中国特色、时代特色的社会政策相适应。
一、中国化解人口养老风险政策的现代性，即适应新时代人口新常态
现代性是与传统性相比较而存在。现代性的人口政策与现代型的人口再生产类型相适应。传统性的政策与传统型的人口再生产类型相适应。上千年来，中国建立在代际传递基础上的传统家庭养老，核心内涵是养老的职责由老年人的家庭成员（主要是老年人的儿孙）承担，所谓的“养儿防老”。
为确保家庭养老的实施，智慧的中国古人营造并形成了确保家庭养老实施的软硬两方面环境，即尊老敬老文化环境及惩治不孝行为的法制环境。传统的家庭养老之所以没有构成社会问题主要是传统的人口再生产类型决定的人口结构是年轻型或成年型，老年人抚养系数低，养老负担轻，人口压力小，养老可以由家庭承担。同时，传统家庭的养老模式和制度是历朝历代政府精心设计的一种制度安排，或者说历代政府既是传统家庭养老制度建立的推动者，又是传统家庭养老制度实施的保障者，主要发挥倡导、引导、监督、规范作用。在当今传统的养老模式与制度依然在化解养老风险的问题上发挥重要的作用，只是在此基础上适应现代型人口再生产类型又进一步地发展形成了新的养老模式和养老产业，并出台了相关的政策。
现代养老模式包括三种：居家养老、社区养老、机构养老。所谓居家养老是指以个人的房屋为生活的主要居所而度过老年生活的养老方式。它区别于家庭养老和社区养老。社区养老是指政府在加大对社区日间照料中心、助餐点、助浴点、公共文化中心等投入的同时，通过政策引导激发机构养老与居家养老的融合，让养老机构在提供入院服务的同时为周边老人提供日间照料服务或其他的上门服务。通过政策引导，把养老机构、养老服务嵌入社区，再与固有的社区医疗服务中心连接形成网状。显然，相对单个机构的政策扶持也会由此产生放大效应。然而，参照国际社会的情况，一般认为养老体系的建设达到“90—7—3” 的比例比较合适，即 90% 的老年人居家养老，7% 的老年人在社区养老，3% 的老年人在养老机构养老。
因此，社会大众能够接受和迫切需要的是一种普适性的居家养老。即相比于社会机构养老，面广量大的应该是居家养老、社区养老。所以，居家养老政策应是当今老龄化社会的中国养老服务政策的重点。因此，居家养老是一条普惠养老之路，居家养老养老政策是普适性的惠及面最广的养老政策。这是中国社会构建多层次养老服务体系的基础政策。或者说要对老年人口社会支持最根本的是从对老年人居家养老方面提供支持，创造有利于老年人不仅健康生活而且更有利于社会参与的条件。所以说居家养老是以新的适应人口新常态的基本的养老模式，而它的概念内涵也是产生于对老年人口社会支持的政策。
鉴于居家养老是90%老年人的养老模式，因此中国已将居家养老确定为国家养老服务的重要发展方向。自2007 年开始，居家养老服务与信息科技结合的研究进入国内研究视野，十年来推出了大量的研究成果，主要集中在智慧养老服务实施的必要性、重要性、可行性研究，内涵与性质研究，运作模式、管理机制、技术分析、信息安全与专业人才研究方面，研究范围与内容经历了不断扩展与深化过程。中国政府已将智慧居家养老提升到国家老龄事业发展与产业创新的战略高度，出台了一系列政策进行重点推进。 中国的养老服务业有两大类型，即养老事业和养老产业。从概念和内容上讲二者有本质的区别并且有密切联系。“养老事业”是政府作为对老年人口直接支持的主体，“是为老年人基本生活服务的部分，是由政府主办的以老年人为对象提供服务的公共服务事业，以法律形式保证其公平和公正性”。即中国的养老事业是通过中国的不断完善的社会保障制度来保证和发展的。“养老产业”是以老年人为对象，以满足他们高层次生活、文化需求为目标，提供商品和服务的营利活动的总称。二者性质不同，“养老事业”属政府提供公共物品、公共服务的范畴，体现了保障老年人基本生活需求的政府责任，是普遍性福利概念 ；“养老产业”是满足老年人生活多样化、更高层次生活需求的市场经济模式的产业概念。二者既有联系又各有侧重，共同组成我国的养老服务业。 也就是说政府通过对企业管理、市场调节促使养老产业得到更好的发展，在实现企业运营利润较大化的同时满足老年人口“六个老有”供给需求，达到对老年人口社会支持的目标，实现化解中国人口养老风险、建设积极老龄化社会的初衷。关于推动养老业发展的政策，国务院、民政部、卫计委、食药监局、财政部、证监会、银监会、保监会等国家部委都分别自2013年至2019年六年时间制定发布了14个文件，从不同的角度对中国的养老服务业的发展给予政策部署加以支持。这是中国历史上前所未有的，充分体现了人口政策适应人口新常态、适应养老新模式、养老业政策的现代性。
健康长寿是个体的生命追求，人口长寿是社会发展的文明标志，化解养老风险问题是社会、政府的义务。因此，作为负责任的中国政府出台了具有中国特色化解养老风险的社会政策，围绕建设健康中国促使人口延长寿命而构建完善的具有中国特色的养老服务体系，使现有老年人口老有所养，未来老年人口养老放心。 中国政府自20世纪90年代以来出台的适应老龄化社会养老等有关的法律文件，对老年人实施权益保障，不仅使老年人口有基本的生活保障，而且给老年人口以社会支持政策确保老年人口享有“六个老有”的权益，进而使老年人口依然享有发展权满足更好生活的需要，实现颐养天年。这是由我们国家的性质决定的，是社会主义制度优越性的充分体现。我们国家的一切政策都是为了人民，老年人口当然也不例外。 对老年人口实施的保障措施，可以有利于老年人口安度幸福的晚年，也有利于老年人口的子女安心目前事业，解除对家中父母的挂念。中国政府之所以构建老年人社会支持的配套政策是中国政府公正、平等的社会主义科学价值观的充分体现。老年人口都是为社会的建设、发展贡献出青春年华、输出了辛勤劳动的一代人。尤其是当今中国社会的老年人口对新中国从站起来到富起来、强起来做出了巨大的贡献。据政府责任伦理，养老服务政策理应确立两个基本理念：第一，所有的老年人都应当得到社会支持享有获得国家社会的各项保障的权利；第二，养老服务应满足老年人的多样化需求。这是中国政府建立老年人口社会支持配套政策体系的理论基础和应有的科学价值理念。 三、积极应对人口老龄化化解养老风险政策的主体多元化
随着社会发展老年人消费需求升级态势明显，需求结构已从生存型向发展型转变，我国老年人越来越追求物质生活的高品质、精神生活的高品位。所以老人们的需求多元化，发展多样性、运营专业化、服务精细化。 为此，政府出台诸多对老年人口社会支持优惠政策来激励社会支持多元主体的广泛参与，推动养老服务政策的落地生效，化解养老风险。激励是管理最基本、最重要的职能，激励相容是评价政策好坏的重要标准。激励相容理论由美国经济学家哈维( Leonid Hurwiez) 提出，是指使理性经济人追求个人利益的行为恰好能与组织实现集体利益最大化的目标相一致的制度安排。中国政府正是应用了激励相容理论和科学的管理方法来调动市场主体、社会主体的积极性，创造有效的激励相容机制实现对老年人口社会支持化解养老风险的目标。 一方面可以采用物质激励方式，如补贴、奖励、设立专项资金、税费优惠等; 另一方面也可以采用精神激励方式，如评奖评优、表扬表彰等。 2001年民政部实施了“社区老年福利服务星光计划”，通过发行福利彩票筹集的福利金资助城市社区的老年人福利服务设施、活动场所和农村乡镇敬老院的建设，这对于在短时间内在全国范围迅速建立起老年人服务设施起了推动作用。同时在各项政策文本中提出要多渠道筹集资金，加大养老服务的财政投入，对参与养老服务建设的主体给予财政补贴，税收减免、用水用电用气用地方面的优惠。此外，政策文本中也提出明确养老服务领导主体及职能，加强老年服务队伍建设，发挥志愿者作用，强化法律保障和绩效考核等要求。这为多元主体参与养老服务提供了保障，从而使中国的养老风险在化解的道路上越走越畅通。
多元主体在政策的支持下发展形成五种养老服务模式的两大类型。 当今中国政策支持居家养老服务涌现出五种模式。一是以政府为主导的“公建民营”模式 。 其基本特征是政府出资建设，交由社会机构运营，政府每年拨付一定运营经费，平台为政府提供老龄人口基本信息，为辖区老人免费提供信息咨询服务、派单服务以及政府购买养老服务的监管等业务，具有显著的公共服务性质。二是以企业为主导、 政府支持建设运营的 PPP 模式 。 其基本特征是企业筹建并自主运营，政府为平台建设提供一定的资金支持，为辖区老人提供低偿的线上线下服务。三是社会机构嵌入社区、以健康管理服务为重点内容的连锁自营模式。 其基本特征是社区提供业务用房，社会机构自建信息网络平台、自购智能设备，以社区老人健康管理服务为主业，以日常生活服务为延伸，连锁经营、自负盈亏的运行方式。四是以市场为主导的健康管理服务企业模式。 其基本特征是由社会资本或企业资本支撑，以健康管理服务为专营业务的智慧服务平台。五是社区托养机构信息化管理模式。 其基本特征是，社区养老机构投资建立信息化管理平台，主要用于老年人基本信息、服务情况的管理与老人家属的互动。根据《社会养老服务体系建设规划（2011—2015 年）》的要求，社会养老服务体系建设遵循“政府主导、多方参与” 的原则，更突显了财税政策在养老服务体系建设中的重要作用。因此，中国社会在努力建设完善养老服务体系为适应老龄化社会化解养老风险提供经济支持和制度保障，形成了多元主体参与的多种养老服务模式，可满足不同老年人群的养老需求。四、基于中国政府的公信力实施支持政策的差异性，奖励优惠对社会贡献较大的老年人口，激励公众对社会的奉献精神 。
中国政府之所以实施差异性支持政策，是因政府基于公平公正应对特殊的人口老龄化问题做出的重要决定。中国人口的快速的老龄化是超经济发展的类型，是政府主导干预性的。即中国的人口快速老龄化是由于中国的人口计划生育政策少生子女导致人口年龄结构快速变动的结果。但是中国人口年龄结构的变动为中国经济社会发展带来了丰厚的人口红利，产生了巨大经济社会效益，其一是促进了经济增长；其二是推动了人口产业升级；其三是为全社会提供了大量身体健康的劳动力；其四是为经济发展提供了充足的人力资本等。 并且，当今中国人口老龄化及其速度之快是史无前例的，使中国政府应对人口老龄化的挑战非常严峻。 因此，作为负责任的中国政府，在进入21世纪以来，为应对人口老龄化相继出台若干政策，尤其是在2019年3月召开的中国共产党十九届四中全会形成的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》中，对养老等有关的民生保障问题又作出了部署和提出了新的要求，使中国共产党和中国政府的政策保持连续性、衔接性，生育既然有管控，养老就应有保障。 即，理应对当今中国的老年人口尤其是响应政府号召计划生育的老年人口让其养老有保障，此规定指出“必须健全幼有所养、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶等方面国家基本公共服务制度体系，尽力而为，量力而行，注重加强普惠性、基础性、兜底性民生建设，保障群众基本生活创新公共服务提供方式，鼓励支持社会力量兴办公益事业，满足人民多层次多样化需求使改革发展成果更多更公平惠及全体人民”，这里的全体人民包括了为中国社会建设做出贡献的老年人口。 中国特殊的老龄化，为中国人口的养老服务提出了新要求，即为创新养老服务提供方式。 传统的养老服务是家庭养老，子女为父母老人提供服务，即老年人靠非正式社会支持化解养老风险得以实现颐养天年。 当今，在少子化的人口态势下中国老年人养老风险的化解主要依靠正式社会支持，并形成了前所未有的养老服务配套政策。 这主要表现在三个方面： 第一个方面，直接对老年人口养老支持，即我国财政对老龄事业的投入中，相当多的比重是投入到了需求方，形成了老年居民个人收入的直接经济支持。 投入的主要方式是“采用直接补助的方式，对老年人进行货币补贴，主要项目有 ：建立前所未有的覆盖全体群众的养老保险体系、支持老年人参加医疗保险、实施农村部分计划生育家庭奖励扶助制度、进行贫困老年人口社会救助 （包括城乡居民最低生活保障制度和农村五保供养制度）、发放高龄老年人生活补贴以及对部分养老机构进行财政补贴。这些财政投入在一定程度上保障了老年人的物质需求。”尤其是独生子女父母退休加发养老金体现政府的公信力，这是对计划生育做出贡献的老年人口采取的具有政策衔接性、差异性的奖励。
第二方面，间接对老年人口养老支持，即通过对养老机构和养老服务（社会支持）供给方的税收优惠和照顾时间安排等方面。 在国家三部、一局、两委（财政部 、商务部、民政部、税务总局、发展改革委员会、卫生健康委员会）2019年第76号《关于养老、托育、家政等社区家庭服务业税费优惠政策的公告》做出了规定：有关养老服务项目免征增值税：养老服务项目建设用地免征契税、免征不动产登记税开垦税等等五类税赋。以此实现对社会支持主体的支持，继而提高对老年人口的社会支持力度。第三方面，区别对待在人口再生产中作出贡献，促使中国人口发展的老年人口，并对其实施优惠政策。 即从中央到地方出台了关于独生子女纳税等优惠政策，增加独生子女对父母陪护等养老的支持从而化解养老风险。国务院在2018年8月份印发且2019年1月1日起开始执行的《关于印发医疗卫生领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案的通知》中做出了规定。对计划生育家庭经济上予以全国统筹的发放标准一致的补贴。《国务院关于印发个人所得税专项附加扣除暂行办法的通知》（国发〔2018〕41号）提到”纳税人为独生子女的，赡养老人支出按照每月2000元的标准定额扣除”。全国各个省市也相继出台关于独生子女养老优惠政策，如山西省在2018年10月出台的《关于开展老年人照顾服务工作实施意见》明确指出：“对于父母年满60周岁的计划生育家庭，父母患病住院期间，用人单位应当支持子女照料陪护，并给予每年不超过15天的照料假，其间工资福利待遇不变”。这些政策是从老年人口家庭赡养和抚养、社会救助、社会福利、社会优待、宜居环境、社会参与等方面制定的政策。正是因为中国社会从中央到地方各个省市有关独生子女家庭父母及其子女的社会支持政策，使中国人民感到中国政府具有强大的公信力，实施衔接性、连续性的人口管理的重要策略。这是中国共产党不忘初心解决人口转变之后续人口问题的重要制度安排。 在新时代人口新常态的背景下，中国政府正将人口战略重心即人口数量控制转向养老风险的化解，既是中国人口政策的与时俱进又是人口政策的连续和衔接，充分彰显中国政府的公信力。当今中国人口老龄化及其速度之快是史无前例的，它催生出多层次、多样化的养老需求，亟待扩大社会对老年人口支持或服务的供给。中国政府基于社会支持理论的视角、马斯洛”人的生理需求”理论逻辑，积极应对人口的养老风险，围绕老年人口权益保障的内容发展养老服务业。要着力健全老龄工作体制机制。 要适应时代要求创新思路，做好四个转变： 推 动老龄工作向主动应对转变；向统筹协调转变；向加强人们全生命周期养老准备转变；向同时注重老年人物质文化需求、全面提升老年人生活质量转变。 点击“阅读原文”可跳转济南大学学报网站阅读更多精彩内容