地方政府隐性债务专题（一）：隐债的界定与监管变迁

■地方政府隐性债务的界定。根据各地区的财政文件 ，地方政府隐性债务是指地方政府在法定政府债务限额之外，直接或者承诺以财政资金偿还、以及违法提供担保等方式举借的债务。具体来看，以2014年12月31日（即新预算法生效之日前）为界限，主要包括：（1）2014年12月31日后地方政府违法违规融资形成的债务。具体表现形式包括 ，①通过地方有关企事业单位以贷款、债券、信托、资管产品、融资租赁等方式举借债务，实际依靠财政资金偿还；②以“明股实债”等方式违规参与的PPP项目、政府投资基金等；③以国有资产为相关单位进行抵押、质押，或者将非经营性资产注入企业进行融资等。（2）截至2014年12月31日经过审计确认的地方“负有担保责任”或“承担一定救助责任“的债务中，经后续证明确实属于“负有偿还责任”的债务。（3）其他还包括2014年审计确认时漏报的债务，2015年后原存量政府债务的合规后续融资（如棚改相关融资）等 。

需要区分地方政府债务、地方政府性债务、政府或有债务和隐性债务。地方政府性债务分为三类，包括政府负有偿还责任的债务（一类债务）、政府负有担保责任的债务（二类债务）和政府可能承担一定救助责任的债务（三类债务），其中二类、三类债务合称为政府或有债务，政府债务只包括一类债务。隐性债务侧重强调“违法违规”举债，包括在法定政府债务限额之外存在的部分一类、二类、三类债务。

我国地方政府隐性债务规模并无官方数据披露，根据IMF、BIS等的测算，2020年末我国地方政府隐性债务规模约在20-40万亿左右，需要注意这些测算与实际情况可能存在偏差。

■地方政府隐性债务监管政策变迁。（1）第一阶段（2017-2018年）：以隐债甄别为重点。2017年7月，中央政治局会议首次提出“隐性债务”这一概念。2018年8月，据第一财经报道，国务院下发27号文，涉及隐性债务口径的统一，并要求地方政府在5-10年内化解隐性债务。随后又出台46号文，强调对地方政府“终身问责、倒查责任”，随后各地方政府依规对隐性债务规模进行填报。（2）第二阶段（2019-2020年）：开启隐债置换，首批建制县（区）隐债化解试点推出。2019年6月，根据财新报道，国务院下发40号文，指导地方、金融机构开展隐性债务置换。2019年12月，根据21世纪经济报道，首批建制县（区）隐性债务化解试点推出，地方纳入试点后可发行地方政府债券（省代发）置换部分隐性债务，纳入试点的主要是贵州、云南、湖南、甘肃、内蒙古、辽宁六省。（3）第三阶段（2021年以来）：监管加严，以 “控增化存”为核心。2021年以来的隐债监管政策有三条主线：（1）强调“控增化存”。如2021年4月，国务院发布《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》，强调严禁地方政府以企业债务形式增加隐性债务。（2）加强对城投债券的监管。2021年4月，上交所、深交所发布债券审核新规（3号指引），结合2020年末的“红橙黄绿”分类监管，严控城投尾部风险。（3）“两头监管”，结合特殊再融资债发行，无隐债试点与建制县（区）隐债化解试点扩容同时推进。2021年10月，经国务院批准，广东省、上海市先后宣布启动全域无隐性债务试点。同时，在2019年末首批六省建制县隐债化解试点的基础上，2020年以来建制县隐债化解试点扩容，如2021年1月，根据财政部网站，温州市鹿城区入选国家级建制县化解隐性债务风险试点，获批再融资债券35亿元。

■风险提示：信息披露不完整，政策变动超预期等。

1.1. 隐性债务的定义

根据各地区的财政文件[1] ，地方政府隐性债务是指地方政府在法定政府债务限额之外，直接或者承诺以财政资金偿还、以及违法提供担保等方式举借的债务，主要包括地方国有企事业单位等替政府举借、由政府提供担保或财政资金支持偿还的债务；地方政府在设立政府投资基金、开展政府和社会资本合作（PPP）、政府购买服务等过程中，通过约定回购投资本金、承诺保底收益等形成的政府中长期支出事项债务。

更具体来看，地方政府隐性债务以2014年12月31日（即新预算法生效之日前）为界限，主要包括：

（1）2014年12月31日后地方政府违法违规融资形成的债务。所谓“违法违规”，主要指除发行地方政府债券之外形成的债务。具体表现形式包括[2] ，①通过地方有关企事业单位以银行贷款、债券、信托、资管产品、融资租赁和非法集资等方式举借债务，实际依靠财政资金偿还；②参与政府和社会资金合作项目、设立或者参与设立各类政府投资基金时，约定政府及其部门回购社会资本方的投资本金、承担其损失、保证其最低收益；③以机关、事业单位、社会团体的国有资产为相关单位和个人融资进行抵押、质押，或者将非经营性资产、不具有合法合规产权的经营性资产注入企业并要求企业融资。

（2）截至2014年12月31日经过审计确认的“地方政府负有担保责任”（即二类债务）或“地方政府可能承担一定救助责任的债务”（即三类债务）中，经后续证明确实是属于“政府负有偿还责任的债务”（即一类债务）[3] 。 

除上述两种情况外，还包括2014年审计确认时漏报的债务；2015年后，原存量政府债务的合规后续融资，如棚改相关融资等[4] 。

1.2. 区分地方政府债务、地方政府性债务、政府或有债务和隐性债务

地方政府性债务分为三类，包括政府负有偿还责任的债务（一类债务）、政府负有担保责任的债务（二类债务）和政府可能承担一定救助责任的债务（三类债务），其中第二、三类债务合称为政府或有债务，政府债务只包括一类债务。

隐性债务侧重强调“违法违规”举债，包括在法定政府债务限额之外存在的部分一类、二类、三类债务。 

1.3. 隐性债务的规模

我国地方政府隐性债务规模并无官方数据披露，根据IMF、BIS等的测算，2020年末我国地方政府隐性债务规模约在20-40万亿左右，但需注意这些测算与实际情况可能存在偏差，本文做简单列示，仅供读者参考。

（1）根据IMF与我国2020年第四条磋商工作报告中的测算，2020年预算内广义政府债务为46.3万亿元，增扩概念的债务为94.9万亿元，两者差额可理解为隐性债务余额，为48.7万亿元，主要由有可能被确认的地方政府融资平台额外债务和与专项建设基金和政府指导基金相关的额外债务组成。从IMF数据来看，近年隐性债务增速下降明显。

（2）BIS数据显示我国2020年政府部门信贷的名义价值（Total credit to the government sector at nominal value (core debt)）为68.05万亿元，结合财政部公布的2020年末我国政府债务余额为46.55万亿，BIS数据与官方口径的政府债务余额差额可理解为BIS认定的地方政府隐性债务规模，为21.50万亿元。从BIS数据来看， 2018年以来隐性债务增速明显放缓。

（3）国内研究机构常用发债城投的有息负债规模估算隐性债务规模。具体方式为：统计出城投平台带息债务的规模（母子公司同时发债的剔除子公司），从中剔除财政部公布的非政府债券形式存量政府债务（已纳入财政预算）的部分（2020年为0.18万亿元），可得2020年地方政府潜在隐性债务为45.30万亿元。该口径下近年隐性债务规模增速下降明显。需要注意的是，该种测算方法可能存在较大偏差，包括遗漏未发债的城投平台，事业单位等非平台举债未考虑在内，以及，并非城投平台所有的债务都属于隐债等。

2.3. 第三阶段（2021年以来）：监管加严，以 “控增化存”为核心

2021年隐性债务监管趋严的背景是2020年上半年疫情宽信用期间，地方政府隐性债务规模出现抬头迹象，如全国277个地级市发债城投有息负债总额2020年增加了4.4万亿，占2018-2020年债务增幅的54.7%。2021年经济企稳后，地方政府债务监管明显加严。

2021年以来的隐债监管政策有三条主线：

（1）强调“控增化存”

从中央层面的表态来看，2021年1月28日，财政部召开2020年财政收支情况网上新闻发布会，表示要“坚决遏制隐性债务增量，对各类新增隐性债务行为，发现一起、查处一起、问责一起，终身问责、倒查责任；稳妥化解隐性债务存量……牢牢守住不发生系统性风险的底线[6] ”；7月30日，财政部在国新办举行财政支持全面建成小康社会新闻发布会上，表示要“强化地方政府债务存量风险的化解和增量风险的防范工作……确保不发生区域性、系统性的风险”；12月16日，国务院例行吹风会议上，财政部副部长重申要“坚决遏制隐性债务增量……决不允许新增隐性债务上新项目、铺新摊子”。

从出台的相关规范文件来看，2021年4月，国务院发布《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》，强调严禁地方政府以企业债务形式增加隐性债务等。

（2）加强对城投债券的监管

2021年4月22日，上交所、深交所发布债券审核新规（3号指引），结合2020年末的“红橙黄绿”分类监管，严控城投尾部风险。

（3）“两头监管”，无隐债试点建制县（区）隐债化解试点扩容同时推进

2021年特殊再融资债发行扩容，支持债务压力较轻的地区如广东、上海等启动全域无隐债试点，而在债务压力较重的地区建制县隐债化解试点继续铺开。（1）2021年10月，经国务院批准，广东省、上海市先后宣布启动全域无隐性债务试点；随后12月，根据财新报道，汉中市人民政府办公室成立隐性债务清零试点工作专班；2022年1月，根据财新报道，北京或启动全域无隐债试点。（2）另一方面，在2019年末首批6省建制县隐债化解试点的基础上，2020年以来，建制县隐债化解试点扩容。如2021年1月5日，根据财政部网站，浙江省温州市鹿城区入选国家级建制县化解隐性债务风险试点，获批再融资债券35亿元[7] 。

*感谢实习生王晓娟对本文的贡献。

[2]参考中纪委网站《如何管住违规举债任性之手》。

[3]参考《我国地方政府隐性债务化解再认识与再探讨》（赵全厚等，2021）。

[4]参考《我国地方政府隐性债务化解再认识与再探讨》（赵全厚等，2021）。

[5]参考第一财经报道《隐性债务治理再攻坚：财政部全面摸底债务规模》。

[6]来自网易财经https://www.163.com/money/article/G1E0H10200259DLP.html

[7]来源：http://czj.haixi.gov.cn/info/1172/11317.htm

城投监管政策十三年变迁（2008-2021） 2021-11-19