调研 | “一网统管”基层场景应用，哪些瓶颈问题亟待解决？
不久前全国人大通过的《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标》，对加强城市治理明确指出，“提升城市智慧化水平，推行城市楼宇、公共空间、地下管网等‘一张图’数字化管理和城市运行一网统管”。“一网统管”是实现城市治理数字化转型的重要路径，将推动治理由人力密集型向人机交互型转变，由经验判断型向数据分析型转变，由被动处置型向主动发现型转变。自2020年初实施《上海市城市运行“一网统管”建设三年行动计划》以来，各区都发挥各自优势积极探索，创新“一网统管”基层场景的应用，促进城市管理的精细化，探索一条符合超大城市特点和规律的治理新路子。但是，在调研中我们也发现，“一网统管”基层场景应用的理论和实践之间，仍然存在一些需要解决的瓶颈问题，制约了制度效应的充分发挥，本文试图分析这些问题并提出相应的对策建议。
原文 ：《“一网统管”基层场景应用瓶颈问题亟待解决》
作者 | 中共上海市浦东新区区委党校副教授 郭琳琳
图片 | 网络
存在问题
顶层设计与个性需求之间还需磨合
为避免数字和平台资源建设的重复与浪费，目前是由区级政府统一部署“一网统管”总体工作并设置统一的“一屏观全域”的一屏底板。而应用场景是一种自下而上的基层管理需求，当基层难以围绕真实的价值问题去创造和选择场景，就会产生让应用场景空转而不解决实际问题的“空气币”现象。比如原有的街镇电动车防盗应用场景难以嵌入“一屏”这个底板，导致其无法再用。
基层场景应用便利化不够
场景赋能的基础是数据的畅通。经过十几年的政府信息化、数字化建设，政府间数据共享得到很大进步。但不同层级的政府和部门之间因为标准和格式不统一无法数据对接。数据开放度依然不够，造成数据难以共享。比如群租的治理在基层场景应用中数据推送还比较滞后，使问题整治的及时性、有效性打了折扣。再如店牌店招，相关主体的缺位错位导致管理便利化水平很低，美观和安全隐患的责任主体是街镇，但是相关数据的归集在市级系统，出现基层提交了数据却不能在平台中共享数据的尴尬。
基层场景治理的保障性不足
场景设计是以问题为导向的，而最先准确感知问题的是基层，基层实际投入力量尚显不足。调研中，较大的镇城运中心在编人员也只有两名，城市治理中社会和市民力量参与不足。人力投入不足和机构设置问题，实际导致了“一网统管”的成本大大提高。比如智能监管中摄像头等设备数量会大幅增加，安装和后期维护相关设备的费用会持续增加。而这方面投入越大、成本越高，则可持续性越低。
场景应用的可持续性差
现有场景应用可持续性差，经费投入还不是主要问题，主要是“一网统管”的机制不灵活，运营思路僵化，难以应对“数字化”时代的城市治理问题。市场参与度和社会参与度都严重不足，不仅出现治理事务增多而数据使用权偏少的尴尬状态，也很难实现场景应用的可持续性。
对策建议
鼓励基层场景设计的个性化取向
梳理基层常用场景，统一纳入“一屏”底板。基层管理的场景设计都是由各自需求产生的，最大的特点就是在解决问题上有效、管用。比如周浦镇有自己先行开发的慧芯系统，应用在防盗、防老人走失等多项管理事务中，效果明显。这类事件在各基层管理中具有共性，建议将此类场景统一梳理接入，纳入城市管理的“一屏”底板。各地再可以根据各自特殊需求，嵌入或者接入自己的个性化场景，以丰富“一网统管”的对象。
陆家嘴街道的东方明珠陆家嘴环岛在已有的“一屏”底板基础上增加自己的“环岛”监控系统。该系统嵌入后，环岛人流如织也好，雨天打伞也罢，都可以精准测算，进而采取相应的管理措施。各地也可以采取类似方式，根据自身特点设置个性化场景，嵌入“一屏”底板统筹管理。
提高基层场景应用的便利性
在应用场景底板设计时，要充分考虑到各部门工作便利，节约时间且节约成本。特别是不能出现数据格式和标准的“碎片化”，相互不能兼容，即使在一个网内，仍然是各自为战，导致“一网统管”有名无实。陆家嘴探索的经验就值得推荐，多年前陆家嘴街道就和公安部门实现了数据共享，一旦发生邻里纠纷、家庭矛盾、井盖失窃等，在公安接到110报警后，街道居委相关人员也能在平台上看到，同时到岗协助处置。这种街道统领联动，让公安的工作也更精准更有效，各方也就更愿意进行数据的共享。
为了进一步提升数据便利性，还需要利用场景归集数据，建立数据清单，加强数据双向共享。清单中有提供数据的主体、使用路径、目标功能等，尤其要体现事权和数据使用权的统一。基层有自己收集的数据，同时上传，有关部门也能尽快共享这些数据。比如浦东的界浜村微平台将自有的基础数据嵌入到“三级平台、五级应用”中，数据双向共享在家门口就能实现。
便利化还需要在组织形态和组织功能上进一步完善。“一网通办”的组织形态经历从网格办到网格中心，再到城运中心的变化，组织功能上更趋向综合和应急，通过不断实践积累经验和总结完善，以便利化为目标，有效避免了资源浪费。
明确基层场景运维的保障性
基层场景能够运用得好，不仅需要较充分的物质经费保障，更需要组织制度保障、机构保障以及机制保障，才能发挥“一网统管”的最大效益。
首先是组织制度保障。在有充分的经费保障之后，领导挂帅主抓是关键。浦东新区能够在城市运行“一网统管”中探索先行并且取得成效，领导重视功不可没。建议在基层场景应用过程中，领导一定要高度重视、配备好干部，才能最快速地将工作推进下去。
其次是机构保障。在区层面组建基层场景运营保障部门。在基层场景运用中，使需要的数据资源能得到、所遇的问题能解答、协同的部门能沟通、新技术手段的推广有培训，以消除工作人员在基层在场景应用中可能遇到的困惑、彷徨和无助，提高“一网统管”的总体效率。
最后是机制保障。主要是对干部的考核和激励机制，一是不能让基层场景应用考核成为干部新的负担。科技赋能的目的是提高管理效能，不是要增加处罚干部的手段。二是考评也可以双向互评。上级考评下级的场景应用效果，下级也可以对上级所推场景应用提出改进意见，以便让场景更符合基层管理需要。另外要完善基层场景应用，专家、技术公司和社会治理专业研究机构的共同参与也是必不可少的。
加强基层场景应用的可持续性
提高场景应用从设计、运行到监管的全周期效能而降低相应的成本，必须增强市场和社会的力量在此过程中的参与。以最少直接干预、最小资源投入，激发最大市场动力和最大治理潜力。不仅提高数据使用效率，还可以在一定程度上节约财政投入。
场景应用可持续性离不开市场参与。政府不应该成为基层场景设计运用的唯一主体，应该积极引进市场机制，鼓励各类市场主体利用新技术、新解决方案和商业模式参与进来。比如商品房安装摄像头的权限不在街镇，街镇可以采用市场机制吸纳开发商或物业公司参与进来，问题就可以得到圆满解决。再比如为了建立一个开放数据门户，可以通过开展该场景应用设计大赛，借助市场的力量吸收更多治理智慧，来完善相关方案。
场景治理可持续性离不开社会参与。社会参与在成熟的市场经济国家必不可少，但在我国严重不足。美国波士顿在相关工作方面，就是鼓励居民和社会组织参与。比如一个名为“领养消防栓”的应用场景就具有可借鉴性。波士顿的冬天积雪很厚，为此波士顿政府部门向全社会发布了一张地图，在地图上标注了全市13000个消防栓的位置，鼓励全市居民认领。一旦消防栓被雪掩埋，它的主人将收到手机消息通知，及时前去铲除消防栓周围积雪。其教育部门也对学生参与这项实践给予了升学上的优待。这种做法真正实现了过去由政府出面解决模式转变为政府开放数据、让社会参与利用的模式，大大强化了应用场景的可持续性。
文章为社会科学报“思想工坊”融媒体原创出品，原载于社会科学报第1759期第3版，未经允许禁止转载，文中内容仅代表作者观点，不代表本报立场。
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