最新城投债政策详见：
城投债和金融债券政策汇总-1210
境外债监管政策及执行要
再识城投
前言1994年分税制改革后，财权集中到了中央，但通过转移支付和税收返还，地方政府有足够的财力维持运转。但几乎所有省份，无论财政收入多寡，债务都在飞速扩张。可见政府债务问题根源不在收入不够，而在支出太多，因为承担了发展经济的任务，要扮演的角色太多。因此债务问题不是简单的预算“软约束”问题，也不是简单修改政府预算框架的问题，而是涉及政府角色的根本性问题。改革之道在于简政放权，从生产投资型政府向服务型政府逐步转型。——兰小欢《置身事内》
1分税制改革
任何历史事件都有其特定的历史背景，任何政策出台都有其特定的考量，评价政策不能脱离当时所面临的的复杂环境。
20世纪80年代是改革开放的起步时期，在很多根本性制度尚未建立、观念尚未转变之前，各类承包制有利于调动全社会的积极性，推动社会整体走出僵化的计划经济，让人们切实感受到收入增长，逐渐转变观念。但也正是因为改革转型的特殊性，很多承包制包括财政包干制注定不能持久。财政包干造成了“两个比重”不断降低：中央财政预算收入占全国财政预算总收入的比重越来越低，而全国财政预算总收入占GDP的比重也越来越低。不仅中央变得越来越穷，财政整体也越来越穷。
1993年9月，国务院决定实行分税制，即中央将税源稳定、税基广、易征收的税种大部分上划，消费税、关税划为中央固定收入，企业所得税按纳税人隶属关系分别划归中央和地方，增值税在中央与地方之间按75∶25的比例分成。分税制改革中最重要的税种是增值税，占全国税收收入的比重接近40%。改革之前，增值税（即产品税）是最大的地方税，改革后变成共享税，中央拿走75%，留给地方25%。所以分税制改革前，地方普遍存在阻力。分税制实施后，中央财政收入占比逐年上升，到1996年，中央财政收入占比已经开始超过地方财政收入。同时，由于旧《预算法》第28条明确规定“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字预算。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。同时，《担保法》第8条规定“国家机关不得为保证人、但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外”、第9条规定“学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团队不得为保证人”。上述《担保法》及《预算法》的相关规定，限制了地方政府融资。分税制改革之后，中央和省分成，省也要和市县分成。可因为上级权威高于下级，所以越往基层分到的钱往往越少，但分到的任务却越来越多，出现了“财权层层上收，事权层层下压”的局面。改革后没几年，基层财政就出现了严重的困难。20世纪90年代末有句顺口溜流行很广：“中央财政蒸蒸日上，省级财政稳稳当当，市级财政摇摇晃晃，县级财政哭爹叫娘，乡级财政精精光光。”
为规避上述限制同时为了支持地方基础设施建设，地方政府融资平台应运而生。在经历过2008年漫长的研究讨论之后，ZY政府认可了DF政府可以存在CZ赤字的情况。这个新观念的一个标志就是在2009年年初由财政部作为地方政府的代理人发行了2 000亿元人民币（约合300亿美元）的债券。更重要的是，地方政府组建的投资公司和公共事业单位也被允许发行经发改委审批的企业债和银行间市场交易商协会注册发行中期票据、短期融资券、定向工具等。《红色资本》
利用这一窗口打开之际，这些地方的领导迅速将他们的融资平台扩张，从最为简单的“市（县）投资公司”扩张到其他的实体，比如水利、高速公路和能源部门。中国的市政债券市场就此诞生了。
2认识城投公司
前言20世纪八九十年代，大部分城市建设经费要靠财政拨款。1994年分税制改革后，地方财力吃紧，城市化又在加速，城建经费非常紧张，如果继续依靠财政从牙缝里一点点抠，大规模城建恐怕遥遥无期。但要想在城市建设开发中引入银行资金，需要解决三个技术问题。第一，需要一个能借款的公司，因为政府不能直接从银行贷款；第二，城建开发项目繁复，包括自来水、道路、公园、防洪，等等，有的赚钱，有的赔钱，但缺了哪个都不行，所以不能以单个项目分头借款，最好捆绑在一起，以赚钱的项目带动不赚钱的项目；第三，仅靠财政预算收入不够还债，要能把跟土地有关的收益用起来。——兰小欢《置身事内》一、认识城投公司
（一）城投公司的主要特点
1、公司治理方面
一般为地方国有企业与所属地方政府关系密切，存在一定公司治理结构不完善的问题，主要表现为城投公司高级管理人员存在由地方政府公务员兼任的现象。其次，部分城投还存在董事、监事、高级管理人员安排与公司章程、公司法要求不相符的情况。再者，城投公司实质上是代政府进行投融资，对设立的控股子公司不实际“控制”，但又承担着“输血”职责，经营独立性不足。
多数情况下，城投公司一般由所属地方政府以水电燃气、储备土地、市政路桥、公园绿地、学校医院、政府办公楼等公益性资产注资。由于城投公司承担的城市基础建设工程项目周期长、回款慢，其负债规模一般比较高，且多以长期债务（长期借款和应付债券）为主。城投公司多以城市基础设施建设为主业，通过委托代建或者BT等方式承担建设任务，工程建设周期和回款周期较长。城投公司的收入多依赖于政府工程款、项目回购资金的支付，受地方政府财力的制约。同时，地方政府往往会给城投公司土地一级开发业务，城投公司将整理后的土地经政府出让后，由当地财政部门向城投公司返还开发成本和部分收益分成，作为城投公司的收入。
城投公司因为其业务模式、记账方法、政府注资等原因，其存货、在建工程、应收账款、其他应收款、长期借款、资本公积等会计科目往往规模较大或者变动较大。前述会计科目也是监管机关出具反馈意见时重点关注事项。城投公司通过与地方政府或夹层公司（降低直接来自于地方政府政府的收入规模和占比，审核时不穿透）签署《委托代建》协议的方式，一方面将基础设施建设从政府投资行为转变为企业投资行为，同时使基础设施由非经营性资产变成城投公司报表内的经营性资产。地方政府或夹层公司按照约定给付财政补贴或根据代建协议等履行购买及回购，变成城投公司经营性收入和利润，从而使城投公司的经营状况、资产构成、盈利能力符合《企业债券管理条例》《证券法》《公司法》和《公司债券发行与交易管理办法》等相关法律法规规定的债券融资条件。城投公司进行基础设施建设的资金除资本金外，主要来自债务融资，一般由于所投资项目规模较大、工程周期较长，城投公司对外融资形成大量以中长期为主的有息债务。城投公司主要业务板块之一是基础设施委托代建，因此在代建项目开始建设到委托方回购期间，发行人需要先行投入大量资金，形成大量的应收款项。盈利能力主要与承接的代建项目数量以及回购加成比例（一般为5%-30%，实际比例根据城投公司盈利情况调整）相关。例如，某中票募集说明书中所述“发行人是XXX区开发建设主体，以“委托代建”的形式接受XXX区的委托，对XXX范围的市政、道路、房产及绿化工程开展建设。XXX管委会制定项目建设计划，批准市政建设规划，由发行人组织实施可行性研究、环评、设计、报批和招投标等工作，投入建设项目资本金，并负责项目全部工程的建设、运营，承担建设费用和风险。发行人与XXX签署了《XXX委托代建及回购协议》，双方决定对XXX区基础设施建设项目采用“建设-回购”模式，XXX区授权发行人对合作去基础设施项目进行投资、融资和施工建设，负债建设用地的征地、拆迁和补偿等工作，度假享有项目回购权，回购资金只能用于在建或者后期开工的基础设施建设。回购总成本包括概算总价和15%的利润构成，项目工程款有XXX区按回购协议分期支付，在每个工程标段基本完工后于每年年中或年底进项结算确认，一般在项目决算后5年内支付完毕。”资产负债表项目会计处理：工程项目建设过程中，以工程合同、工程监理报告、工程款支付审批单、发票等原始凭证为依据作为工程建设成本核算，企业代建项目借记会计科目“存货-工程施工”，并以各工程项目对象设立明细账予以核算。具体项目成本支出时，借记“存货-工程施工”，贷记“银行存款”或者“应付账款”，当工程项目确认收入时，借记“银行存款”或者“应收账款”/“其他应收款”，贷记“主营业务收入”；并相应结转成本，借记“主营业务成本”，贷记“存货-工程施工”。损益表项目会计处理：发行人工程项目每月根据项目进度，根据“完工百分比法”确认收入及代建管理费，计入“营业收入”科目；计提缴纳各项税金，计入“营业税金及附加”项目；同时将“存货”结转为相应的工程成本，计入“营业成本”项目。现金流量表项目会计处理：发行人根据审批的工程请款单支付工程建设款项，在进行会计核算的同时，按资金支出的性质，在现金流量表上形成“经营活动现金流出”，归入“购买商品、接受劳务支付的现金”项目；在收到管委会拨付的工程项目回购款项时，按资金的性质，在现金流量表上形成“经营活动现金流入”，归入“销售商品、提供劳务收到的现金”项目。结算模式：每个会计期末与管委会签订具体的工程回购的结算书，结算书明确项目名称，项目开发成本和结算金额等内容，发行人在签署结算书时确认收入，管委会在当年都按照结算书所约定的金额拨付发行人回购款。
以某募集说明书中披露的为例，土地开发整理的运作模式：（1）土地整理是XXX招商引资、发展建设的基础环节，伴随着XXX的不断发展，对土地使用的需求不断提高，土地整理业务的主体主要为发行人子公司XXX，XXX与发行人签订《土地委托开发协议》授权发行人对园区范围内的土地进行统一的征地、拆迁、安置、补偿，并进行适当的市政配套设施建设，使土地达到可出让条件，所有经营活动均在经营范围内进行，具有土地开发资质。土地完成拆迁安置和平整工作后，将其通过国土部门公开招标出让，土地出让金上缴财政。XXX在项目验收和审计后，根据发行人实际支出金额加总约50%合理报酬，发行人确认为土地开发收入，同时，将相应的征地和拆迁等土地整理支出结转为土地开发成本。1）资产负债表处理土地整理过程中实际发生的土地整理成本，主要为征地安置补偿，房屋拆迁补偿等补偿款，项目开始前，发行人前期先垫付土地动迁和平整款项，借记“其他应收款”，贷记“银行存款”，完成动迁工作，向XXX上报动迁补偿协议、收款收据等资料，XXX根据上报材料确认动迁成本，项目验收后，发行人将形成的土地资产借记“存货-开发土地成本”，贷记“其他应收款”。2）利润表处理计划土地完成拆迁安置和平整工作后，将其通过国土部门公开招标出让，土地出让金上缴财政。XXX在项目验收和审计后，根据发行人实际支出金额加总约50%合理报酬，发行人确认为土地开发收入，同时，将相应的征地和拆迁等土地整理支出结转为土地开发成本，发行人在确认收入时，借记“应收账款”，贷记“营业收入”，同时结转相应的成本。借记“营业成本”，贷记“存货-开发土地成本”。3）现金流量表处理发行人在土地整理过程中实际发生的土地整理成本，计入“购买商品、接收劳务支付的现金”，发行人在收到XXX拨付的土地整理业务款项时，计入“销售商品、提供劳务收到的现金”。（3）结算模式发行人每个会计期末与管委会签订具体的土地整理业务的结算书，结算书根据已完工项目验收和审计报告、明确地块名称、地块开发成本和结算金额内容，发行人在签署结算书时确认收入，XXX在当年按照结算所约定的结算金额拨付发行人土地管理款项。城投公司其他应收款主要是应收其他单位的项目回购款、资金拆借款、保证金等，存货主要是项目持续建设形成的开发成本。预付款项主要为进行项目建设时预先支付给施工单位的工程预付款，因为工程未结算形成。城投公司因其在承担投融资职能等方面具有特殊性，其发行债券前往往需要在运作模式、现金流的路径、财务报表编制、公司治理等方面做出一些完善，即进行市场化改造的过程（亦可称之为辅导或者包装），以满足我国多层次债券市场发行债券所需的基本要求以及评级机构进行信用级别评定的要求。
城投公司的辅导应围绕突出自身的公司属性为目标， 遵循以下几个原则：在市场化改造之前，城投公司一般都是依靠政府拨入的建设项目资本金、城建项目补贴资金等财政资金作为项目建设的基本资金来源，同时依靠自身作为地方政府投资公司的股权背景从银行、信托公司等金融机构获得信用贷款，或以政府拨入的土地、房产等其他资产做抵押获得抵押贷款，以弥补财政拨入资金与项目建设所需资金的缺口。在这样的运作模式下，城投公司没有主营业务，自身只是财政资金的使用和投放机构，及政府从金融机构筹集资金的融资机构。而一个公开市场发行债券的公司， 无论是监管机构还是投资机构和中介机构都将其可持续经营的能力视为基本条件。这就要求城投公司通过改变以前的运作模式，包装出具备可持续性的主营业务经营模式。城投公司所筹资金主要投向市政交通、河道整治、土地开发、棚户区改造等城乡基础设施建设项目。这些项目多数具有一定公益性质，且投资规模较大。多数项目不直接产生现金流，其项目效益体现在地方基础设施完善所带来的经济发展和税收增长上，例如市政交通、环境治理等项目。有些项目具备一定的现金创造能力，但根据现行法律城投公司不能直接获取， 需要间接通过财政获取，例如一些通过出让土地回收资金的土地开发类项目。有 些项目具备直接的现金创造能力，但往往资金回收期也较长，例如一些可租赁的 保障房、园区厂房等项目。总体来看，城投公司自身从市场获取收入和现金流，从而平衡项目投资资金的能力较弱。因此在包装发债前的运作模式下，城投公司往往因建设项目的上述特点短期内无法产生收入和经营活动现金流。而公开发行债券的公司，有的监管机构对其盈利能力有明确的要求，例如发行企业债，国家发改委要求企业近三年的平均净利润要能覆盖一年的债券利息支出。此外，投资机构和信用评级机构对城投公司的财务报表质量 (包含盈利能力和经营获现能力)也会有一定要求。这就要求城投公司的利润表在发行前三年内 不能有严重亏损，且要有一定利润。因此，在经营模式可持续的基础上，这种经 包装的经营模式还需保证城投公司的利润表不亏损，并呈现一定的现金平衡能力。在金融市场上，企业的资产和净资产规模的高低往往在一定程度上代表了企业融资规模的大小和融资能力的高低。计划发行债券的城投公司也必须遵循这一市场规律，需要具备一定的资产和净资产规模。一方面资产和净资产规模较大的城投公司有更大的发行债券的融资空间。注册制之后，虽然证券法删除了净资产40%的限制，但实际审核时依然会受到该比例的隐性制约，这也就意味着净资产规模越大，债券发行空间越大，为了满足项目资金的发债融资需求，城投公司需要尽量做大净资产。另一方面，发行债券的城投公司需要获得评级公司给予的主体和债项信用等级，且主体和债项信用等级也是投资机构购买债券确定发行利率乃至是否购买的重要参考。而资产和净资产规模也是信用评级机构决定城投公司主体信用等级的重要参考指标。城投公司可能获取的最高主体信用等级一般由其能获取实质性支持的地方政府的信用等级决定，但在资产和净资产规模偏小的情况下，城投公司可能无法获取与其能获取实质性支持的地方政府相同的级别。在包装发债之前，城投公司并无上述动机去刻意做大资产和净资产规模，而计划发行债券后，城投公司就需要从上述动机出发争取做大资产和净资产规模， 并由此对自身已控制及地方政府控制并能注入公司的资产进行重组和注入的包装。城投公司包装的效果直接体现在其财务报表中，因此整个包装过程实际上均是以上述三大包装原则为指导围绕公司的三大财务报表——资产负债表、利润表和现金流量表展开。资产负债表的包装主要侧重在增加公司的资产和净资产规模，而其中净资产规模的增加尤为重要。净资产增加不仅能增加城投公司资产规模，还能控制和降低资产负债率。由于城投公司的股东是地方政府，因此要直接增大净资产规模， 更多地需要地方政府注入资产。地方政府能够控制的资产中入账价值最大的一般都是土地资产，因此对城投公司的注资多体现为土地资产的注入。但是对土地的注资，法律规定如果是出让地的，城投公司需足额缴纳土地出让金，是划拨地的，需要严格用于指定用途。而划拨地较难作为抵押资产用于融资，因此，目前政府对城投公司的注资以出让地为主。而城投公司缴纳土地出让金的过程，一般是由城投公司先行在土地市场上通过招拍挂等程序上缴土地出让金，再由地方财政按规定扣除相关税费后返还给城投公司；或者由地方政府预先拨付资金，再由城投公司作为土地出让金上缴。通过上述程序，城投公司可以获得土地使用权证，增大可抵押资产和净资产。大多数地方政府在开展城市建设工作中，依据区域划分、项目划分及出资部门划分等不同，设立了不止一家城投公司。而单独的一家可能资产和净资产规模太小，很难达到公开发债的要求。因此地方政府可以以一家城投公司作为整合平台，将其他城投公司股权划入这家作为整合平台的城投公司，以达到迅速增加资产和净资产规模的目的。此外地方政府也可能将其控制的房产、国有经营性企业或事业单位转制企业股权等资产注入城投公司，或者直接向城投公司注入货币资金。上述资产的注入均能起到增加城投公司资产和净资产规模的效果。地区行政层级划分：目前内陆地区形成了“省-地-县-乡”四级行政层级。不同行政层级有不同建制，如地级行政区中有地级市、自治州、地区、盟共4种建制，原因是不同建制机构设置不同、1994年分税制改革导致全国兴起撤地设市浪潮、部分少数民族自治区域沿用以前的名称等。
公务员层次和机构等级划分：《公务员法》规定领导职务分为国家、省部、厅局、县处、乡科五级，每级又分正副两级。领导职务与机构岗位存在复杂的对应关系。简单来说：1）每级机构的下设机构可分内设外观两套系统，内设机构与外管机构平级。如国务院（国家级）内设的教育部和外管的浙江省均为省部级机构；2）某级机构的正职领导人为正级，副职领导人为副级，如浙江省省长、副省长分别为正、副部级干部。
多数情况下，地区行政等级、机构等级和领导职务层次对应，如某个省为省级行政区、省部级机构，省长为正部级干部。但也存在特殊情况：1）直辖市下属的各区县仍为县级行政区，但所有机构等级、领导职务层次整体上调一级；2）副省级城市内设机构等级、机构领导职务层次大多提升半级，外管的市辖区类似于内设机构处理；3）因某些地区比较重要、某些干部兼任其他岗位，会出现领导职务层次高于地区行政等级、机构等级的高配现象。
国家级新区“行政等级”：市场较为关注的国家级新区为地方政府派出机构，不是行政区，故准确来讲无行政等级一说，常规做法是将园区区委书记职务层次作为“行政等级”。总体来看，国家级新区的“行政等级”比上级政府低半级，且一般都会实行高配，即新区区委书记兼任的领导职务层次比上级政府低半级。
——来自岳读债市
兰小欢《置身事内》
现实情况当然远比简化的“五级”复杂。
比如，同样都是地级市，省会城市与一般城市的政治地位与经济资源完全不同。再比如，同样都是县级单位，县级市、县、市辖区之间也有重大差别：在土地和经济事务上，县级市的权力比县大，而县的权力又比一般市辖区大。这五级体系也在不断改革，如近些年的“撤县设市”“撤县设区”“省直管县”“撤乡设镇”等。
即使在省级层面上也时有重大变革，如1988年设立海南省、1997年设立重庆直辖市。而最近几年提出的“长三角一体化”“粤港澳大湾区”等国家战略，也会对现有行政区域内的权力和资源分配产生深远影响。
我国政治体系的一个鲜明特点是“层层复制”：中央的主要政治架构，即党委、政府、人大、政协等，省、市、县三级都完全复制，即所谓“四套班子”。
中央政府的主要部委，除外交部等个别例外，在各级政府中均有对应部门，比如中央政府有财政部、省政府有财政厅、市县政府有财政局等。这种从上到下的部门垂直关系，被称为“条条”，而横向的以行政区划为界的政府，被称为“块块”。
大多数地方部门都要同时接受“条条”和“块块”的双重领导。拿县教育局来说，既要接受市教育局的指导，又要服从县委、县政府的领导。
通常情况下，“条条”关系是业务关系，“块块”关系才是领导关系，因为地方党委和政府可以决定人事任免。