沈定成：政府信息公开司法审查多元诉讼目的研究

2016年，山东非法疫苗事件经媒体3月份爆出后，迅速走上了舆论的风口浪尖，人们都在谴责倒卖者的黑心、批评医疗卫生制度的漏洞，而事实上这起疫苗案件于2015年4月破获，并在2016年2月入选了公安部“2015年打击食药犯罪十大典型案例”，第一次走进公众的视野。整个疫苗事件，从破获到广泛公开历时近一年，一年对于这种比较紧急和重大的医疗卫生事故来说意味着什么？发现了大量非法疫苗流入社会，本应该及时将事件公布，提醒人们提高警惕到正规场所注射疫苗。然而现实是人们对此毫不知情、毫无防备。所幸此次查获的非法疫苗只是存在着过期失效的风险，一般不至于对人体造成致命的危害。然而无论是有毒还是过期，为何将近一年才让公众知晓？是因为利益关系错综复杂难以平衡？是担心公布后引起公众恐慌？还是因为担心舆论给接下来的处理工作带来压力？但不管出于什么原因，事实证明，对于严重危害公众利益的突发事故的信息延迟公开和模糊处理只能将恶果加重而非减轻。而2020年发生的新型肺炎疫情再次敲响了“信息公开”的警钟。“信息公开”作为一项政府责任，知情权作为一项公民权利，其履责程度和权利的落实程度都应该在各种公共事件发生之时受到更多的正视与追问；否则，当不幸发生，公众所失去的权利将永远比我们所能想到的多。因此说，就处置突发事件中深化推进政府信息公开而言，不仅是坚持依法防控的基本要求，也是提升依法治理能力的重要体现。

目的是主体在认识客体的过程中，按照自己需要和对象固有属性预先设计，并以观念形态存在于主体头脑中的某种结果，它体现了对自身需要与客观对象之间的内在联系。政府信息公开的目的具有特定性。根据《政府信息公开条例》（以下简称条例）第1条，关于立法目的的规定，之所以要制定该条例，将政府信息公开制度化，就是“为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，建设法治政府，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用。”由此，我们可以得知，实行政府信息公开制度有其特定的目的。

有学者认为，“政府信息公开是政府的义务，获取政府信息是民众的权利。政府信息公开的首要目的是保障民众的知情权，缺乏相应的权利救济机制将导致民众知情权得不到保障，政府信息公开的目的和功能也将难以实现。”文中尽管以研究政府信息公开救济的重要性为主，但也突显了政府信息公开的首要目的落脚于保障行政相对人的知情权，可见，行政相对人知情权的保障是政府信息公开的重要目的之一。该学者还指出：政府信息公开的目的是保障民众知情权，实现人民当家做主（人民主权）的终极目标，政府信息公开的客观功能具有监督政府、推进依法行政及信息对民众生产、生活和经济社会活动的服务作用。在此，该学者把政府信息公开的目的扩展到了实现人民当家作主的终极目标以及监督政府、推进依法行政和服务于民等等。还有学者认为，推行政府信息公开是保障公民知情权、参与权、监督权的重要举措。该学者从更加宽广的视野来审视政府信息公开的目的，即认为，政府信息公开不仅是保障公民的知情权，同时也保障了公民的监督权和参与权，通过政府信息公开，让公民得以知晓政府该做什么、不该做什么，什么做好了、什么没做好；通过政府信息公开，还可以让公民得以参与公共事务的决策与管理，充分发挥人民群众的智慧，实现人民当家作主的宏愿。周佑勇教授认为公民享有的行政参与权包括直接参与管理权、了解权、听证权、行政监督权、行政协助权。

因此，从信息公开所追求和实现的功能来看，我国政府信息公开的目的还是显而易见的，即保障公民权利、监督限制政府权力，建设法治政府。而在司法审查中，正是由于政府信息公开的目的特定性，也将决定政府信息公开的司法审查也是为保障公民权利、监督限制政府权力，建设法治政府。

当代美国著名宪法学家路易斯·亨金指出：“我们的时代是一个权利的时代，人权是我们时代的观念，是已经得到普遍接受的唯一的政治与道德观念。”在权利的时代里，公民很多基本权利得到了确认和主张，包括但不限于：公民的人身权利、社会经济权利和政治权利，后者包括公民的言论、出版、集会、游行、示威以及监督权，监督权又包括批评、建议、检举、揭发等权利，而以上权利的实现，有赖于一项重要权利的保障——公民的知情权。有学者认为：知情权，英文是righttoknow，又称“知的权利”等。其含义是：有关主体有获知与他有关的情报信息的权利。知情权还包括传播情报信息的权利和自由，于是又产生了“信息自由”的概念。顾名思义，信息自由当然包括获得信息的自由和传播信息的自由。而信息自由、知情权的保障则是公民参政议政的前提，是公民诸多权利得以实现的基础，而信息自由和知情权保障关系最密切者非政府莫属，因为世界上80%以上的信息为政府所掌握，政府信息公开与否，公民是否能够从政府那里获得与之利益相关的有用信息，对于公民权利的保障和实现就有着重要的意义。为了保障公民相关的基本权利，世界各地不少国家均立法要求政府向公众公开它掌握的相关信息，于是就政府信息公开制度便应运而生。不难想象，我国的政府信息公开制度同样也是基于这样的考量而设置的。

就域外信息公开的原则体系而言，政府信息公开具有公民权利保障的性质。其中，政府信息公开的“权利保障原则”是指政府信息公开应以保障民众权利为原则，即保障公民“知情权”，这是人民主权的前提，而政府信息公开是人民主权原则的必然产物。瑞典正是保障公民的言论自由或者表达自由而构建政府信息公开制度的，日本则以政府必须对民众承担“说明责任”而得出政府信息公开，我国台湾地区则明确规定政府信息公开就是要保障民众的“知”的权利。1966年美国制定的信息自由法规定公民获得政府信息的普遍权利：获取信息的自由和申请公开信息的权利；规定了政府提供政府信息的义务，并规定了有关行政裁决和司法救济的制度。通过这些规定，保障了美国公民的信息自由权和知情权。

2019年新条例删除了旧条例的“三需要”规定，进一步强调了政府信息“以公开为原则”的根本立足点。进而表现了政府信息公开的立法趋势由之前的偏“主观化”向客观化方向转移，将偏向主观性判断的“知的需要”扬弃，而强调“知的权利”。旧条例第13条中关于“三需要”的规定实际上，在司法实践中加重了申请人实现其知情权的负担，将申请人的诉求拒之门外。本次条例的修订对政府信息公开的范围及类型进行了细化、改造，使得政府信息公开的立法体系更加趋于规范化。可以说是以保障公民知情权为基础之主观权利客观化的改造。实际上，条例修订中体现出的政府信息公开的价值理念与政府信息公开司法审查的目的是一脉相承的。旧条例中“三需要”的规定为公民知情权的行使设置了巨大障碍。首先，旧条例第13条规定“根据自身生产、生活、科研等特殊需求”为前置条件，其中“自身”表明申请人获取政府信息的目的必须是为了自己个人的需求，该规定就将政府信息公开申请权界定为一种“主观权利”，而非“客观法制度”的范畴。因此，据此逻辑推论出，为了社会公共利益或他人权益而申请政府信息公开的行为不属于政府信息公开的范围，显然这是由主观权利的请求权基础所决定的。接着，据以上主观权利的请求权基础，在政府信息公开司法审查中存在的不合理性就显而易见了。以举证责任分配为例，政府信息公开司法审查中关于“三需要”的举证责任规定与传统的行政诉讼举证责任模式是完全不同的。由于旧条例规定，申请政府信息公开需要满足“自身”需求，该规定表明申请人具有证明义务，此时由申请人对申请公开信息的需要性承担举证责任。若申请人没有提出足够的证据证明其对信息的需要性，其将承担举证不能的法律后果，即无法取得信息而无法实现其知情权的败诉结果。在针对“自身需求”举证时，司法实践中，行政相对人取证能力弱，常常面临举证不能的困境，从而导致其知情权的行使因“自身需要”的阻碍而最终落空。虽然新条例仍未将公民知情权保障作出明文规定，但从废除“三需要”规定等修改条例条款的背后可以看出，政府信息公开立法模式转向以保障申请人知情权为目的，相应的，政府信息公开司法审查的目的也要做出调整，即将救济公民“知的权利”为作为其基本立场。

实际上，政府信息公开和司法公开在知情权的权源上是一致的，从最根本的权源角度看，司法公开的权源就是知情权，因为诸如表达权、参与权或监督权均属于由知情权衍生出来的第二性的权利，或者说衍生出来的制度机能。知情权是它们的前提和基础，没有知情的权利，恐怕参与权、监督权等权利就无法展开。由此，作为人民利益的代理人——政府，人民有权利知道它的运作过程和运行情况，有权监督政府的行为是否符合人民的利益要求，而了解和监督的首要途径则是政府信息公开。政府信息公开渠道的通畅，无疑是人民了解和监督政府的前提条件。

而与司法权不同的是行政权力具有自我膨胀的特征，若不对其加以控制，则很容易被滥用，从而侵害公民的权利。政府信息公开也不例外，当行政机关滥用权力不公开信息时，无疑会侵害到申请人的信息知情权。党的十八届四中全会决定对于行政权力监督列举了监督种类，即“加强党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督制度建设”。在监督制度中，对行政权法治规制的最好武器则是司法监督。政府信息公开司法审查作为一项事后法治监督制度，是监督制度的重要组成部分，因此，建立政府信息公开司法审查制度的目的（宗旨）之一是“监督行政机关依法行使职权”。人民法院通过对政府信息公开案件的审查，发现被诉的行政行为具有违法情形时，可运用国家司法权分情况做出相应处理。依法对政府信息公开或不公开的合法性进行审查，体现了司法权对行政权的监督和制约，是行政法治监督的重要环节。学界上，有学者指出，监督行政权仅是客观抗告诉讼的目的，从而可以推导出政府信息公开司法审查不具有监督行政权的目的，但事实上，政府信息公开诉讼是兼具客观诉讼和主观诉讼之双重属性，因此并不能否定政府信息公开司法审查所具有的监督行政权之目的。

一方面，当行政机关依法开展政府信息公开工作时，行政相对人申请公开政府信息，行政机关未公开，申请人对此提起诉讼，人民法院经过审查认为不公开行为合法而判决驳回当事人诉讼请求，这是对行政机关依法行使职权的维护。另一方面，当行政机关对依法应当公开的政府信息拒绝或者部分拒绝公开的，法院应当撤销或者部分撤销被诉不予公开决定，并判决被告在一定期限内公开。尚需被告调查、裁量的，判决其在一定期限内重新答复；当行政机关提供的政府信息不符合申请人要求的内容或者法律、法规规定的适当形式的，人民法院应当判决行政机关按照申请人要求的内容或者法律、法规规定的适当形式提供；当行政机关依法应当更正而不更正与原告相关的政府信息记录的，人民法院应当判决行政机关在一定期限内更正。尚需被告调查、裁量的，判决其在一定期限内重新答复。由此可以看出，政府信息公开司法审查对行政机关既有监督作用，又有维护作用，但究其本质来看，重点还是监督职权，即通过司法审查，监督行政机关依法进行政府信息公开活动。

转型社会是利益关系急剧分化的社会，意味着各种争议和矛盾的日益增加是不可避免的现象，因此，如果没有相应的制度机制来化解日益增多的争议与矛盾，必定会对社会的安宁与稳定造成威胁，从而阻碍和谐社会的实现。如何在转型时期争议激增的情形下实现社会的和谐，是我国当前必须面对并予以解决的历史性课题。在政府信息公开领域中，政府信息公开司法审查制度正式通过妥善解决信息公开类争议来定纷止争，达到解决涉及信息公开实质争议之目的，以此来积极回应构建和谐社会的要求。正如江必新法官所强调的，行政诉讼的功能应当区分直接功能和间接功能、基本功能和衍生功能。解决行政争议应当属于直接功能和基本功能范畴。而保障当事人权益、监督行政机关的功能并非法院的独特功能，其他公权力机关也有该项功能，属于间接和衍生功能。因此，在行政诉讼法立法宗旨中应当明确解决行政争议的功能。政府信息公开的司法审查属于行政诉讼的范畴，因此，政府信息公开司法审查具备解决行政争议之功能是行政诉讼立法的应有之义。政府信息公开司法审查解决的是涉及政府信息公开案件的行政争议，这是政府信息公开司法审查区别于一般行政诉讼案件的重要特征之一。所谓“政府信息公开争议”是指行政主体在实施政府信息公开管理过程中与申请人之间发生的争议。政府信息公开司法审查的存在是以政府信息公开争议为前提的，没有申请人对公开或不公开行为的不服和向人民法院起诉，就不可能存在政府信息公开司法审查，政府信息公开司法审查的整个过程都是围绕解决政府信息公开争议进行的。从申请人起诉，人民法院开庭审理，到法院做出判决、裁定，政府信息公开争议进入法院和法院司法审查的全过程都是围绕解决涉及信息公开争议而开展的。申请人在与政府机关发生政府信息公开的纷争而诉诸法院，其目的在于期望人民法院提供司法救济以消除纷争。2014年之前的行政诉讼法并未将解决纷争作为行政诉讼法的立法目的，2014年修法时将“解决行政争议”作为立法目的之一，其宗旨是进一步强化行政诉讼化解行政争议的功能。对政府信息公开案件更是如此，面临当前政府信息公开案件不断增多，甚至出现“诉讼爆炸”的现状，更应以法治的方式解决政府信息公开争议，形成“运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力，努力推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境，在法治轨道上推动各项工作”。

正如马怀德教授所言：“行政诉讼目的是国家基于对行政诉讼固有属性的认识而预先设计的理想模式，因此国家设计行政诉讼目的的基本依据是行政诉讼的固有属性，即行政诉讼的内在性质。”政府信息公开司法审查制度的构建也是如此，其目的的设计与安排应扎根于政府信息公开司法审查的性质，即政府信息公开司法审查的性质决定政府信息公开司法审查的目的。政府信息公开制度具有强调贯彻、落实行政相对人知情权保护的特殊性质，司法审查强调监督行政权力、指引诉讼程序顺利进行的性质，以上性质就决定了政府信息公开司法审查的三重目的：救济知的权利、监督行政权、解决行政争议。政府信息公开司法审查的多元目的并非是相互割裂、完全独立、彼此不相干的，事实上，各目的之间呈现的是区别和联系相结合的对立统一关系。

在三角形结构形态下原告、被告、法院三者都有可能成为结构的顶端，关键就是看制度设计者的价值追求。以保障公民的正当权益为目的，原告就应当处于结构的顶端，结构的功能就应当满足于保障原告的权益；以维护行政机关依法行使职权为目的，行政机关就应当是结构的顶端，结构就应当按照满足维护行政机关行使职权的功能进行设计；而为了保证人民法院正确及时审理行政案件，法院就是结构的顶端，行政诉讼结构就应当以保障审判权顺利实现为目的。结合上述分析论证，针对政府信息公开司法审查以保障知情权为结构顶端的多元目的观，是呈现出多元性、层次性、联系性的一种科学目的观。“信息公开制度具有公共性，这决定着信息公开行政诉讼在构造上应有别于一般行政诉讼制度……信息公开诉讼的特殊性就在于其复合属性，即兼具主观诉讼与客观诉讼的属性”。主张以保障知情权为结构顶端主要是由于政府信息公开司法审查相较于普通行政诉讼具有显著的特殊性而决定的。同时，由于信息公开制度的特殊性，更应当客观、谨慎、辩证地来构建正当化、合理化的目的体系结构。一方面，信息公开司法审查的每一个目的价值不得随意弃之而不用，应当看到各目的之间的有机联系成分，防止面临“一元目的”单独作战的困境，从而影响到根本目的的实现及整个政府信息公开司法审查程序灵活而顺利地运转。另一方面，虽然政府信息公开司法审查兼具多重目的，但其他目的要素都不能够和作为最高层级、最顶端的目的（救济知的权利）等量齐观，只有保障行政相对人合法、合理的信息知情权才是政府信息公开司法审查的最终追求目标，只有以此为目的开展信息公开司法审查的具体制度构建才可实实在在地保障公民、法人、其他组织在其知情权受到行政机关非法侵害时可以得到及时、有效的救济。所以，目的构建中应该加强突出救济知的权利的特殊性、重要性，避免在之后具体制度设计、优化的过程中面临本末倒置的风险。

政府信息公开司法审查的目的是指在对政府信息公开司法审查制度进行构造时希望该制度的实施在社会生活中所产生的作用。正如德国法学家耶林所言：“目的是全部法律的创造者。每条法律规则的产生都源于一种目的，即一种实际的动机。”政府信息公开司法审查的目的主要有三个，即救济知的权利、监督行政权利、解决行政争议，其中救济知的权利是最根本、最重要的目的。我国现行的行政诉讼法所确立的诉讼类型而言，是以主观的抗告诉讼为核心，以客观的抗告为例外，没有当事人诉讼。由此可见，我国行政诉讼的目的是以救济权利为主，以监督行政为辅，但不具有解决争议的目的。该结论从之前行政诉讼的宏观视角看是正确的，但具体到政府信息公开司法审查的目的上来，正是由于条例的修改，使得政府信息公开的权利中最为重要权利的保障——知情权作为一项独立权利的推进。正如学者所言，在知情权成为个人法定权利的今天，信息公开制度既有满足个人公开请求权的功能，也有服务于民主政治的公共职能，相应的行政诉讼也就具有了主观诉讼和客观诉讼的复合属性。这就实现了“知的需要”到“知的权利”的转型，再加上实质性解决行政争议已成为法院系统近年来特别强调的一个命题，从而导致了政府信息公开司法审查目的是救济合法权益，监督行政权力，解决利益争议，而这三种目的是也将会以救济知情权优先，监督行政并存，解决争议成为一种可能的形式存在。政府信息公开司法审查制度在实践中运行的优劣，将决定行政争议实质性解决的虚实，又进而影响行政权力监督的强弱，最终显示了知情权保障的深浅。 

责任编辑：魏广萍    王柯心