荀渊：推进教师教育治理体系与治理能力现代化
编者按
2018年1月20日，《中共中央国务院关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》正式颁发。教育部普通高校人文社会科学重点研究基地北京师范大学教师教育研究中心与华东师范大学学报（教育科学版）于2018年2月5日联合举办座谈会，专题学习和研讨。在此次座谈会的基础上，由朱旭东教授主持，形成了本期"新时代教师队伍建设"笔谈。
荀渊
华东师范大学教育学部高等教育研究所教授、博士生导师
请
原文发表在华东师范大学学报（教育科学版）2018年第四期“新时代教师队伍建设”笔谈
基金项目：教育部人文社会科学重点研究基地重大项目"‘国培计划’实施的项目模式构建经验、问题及其对策实证研究"（15JJD880005）
自1992年党的十四大提出要建立社会主义市场经济体制起，转变政府职能、创新管理机制就成为我国行政管理体制改革确立的基本方向。1998年我国首次把“公共服务”确立为政府的基本职能，并于2005年将“建设服务型政府”正式确定为政府管理体制改革的目标。2013年11月，党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称“《决定》”)提出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”《决定》还要求“必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。”2014年1月，在教育部召开的全国教育工作会议上，“加快推进教育治理体系和治理能力现代化”被确定为深化教育领域综合改革的战略目标，提出要“以构建政府、学校、社会新型关系为核心，以推进管办评分离为基本要求，以转变政府职能为突破口，建立系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，形成政府宏观管理、学校自主办学、社会广泛参与，职能边界清晰、多元主体‘共治’的格局”。2017年9月，中央全面深化改革领导小组审议通过了《关于深化教育体制机制改革的意见》，提出到2020年要形成更加完善的“政府依法宏观管理、学校依法自主办学、社会有序参与、各方合力推进的”教育治理格局，并确定了“坚持放管服相结合”的基本原则，即“深化简政放权、放管结合、优化服务改革，把该放的权力坚决放下去，把该管的事项切实管住管好，加强事中事后监管，构建政府、学校、社会之间的新型关系”。
2018年1月31日，中央深改组审议通过了《中共中央国务院关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》(以下简称“《意见》”)，提出要“创新教师管理制度”“改进各级各类教师管理机制”，从而将推进教师队伍建设与教师教育治理体系与治理能力现代化提上了教师教育改革的议程。有学者指出，作为国家治理体系特别是推进教育治理体系与治理能力现代化改革进程的组成部分与重要内容之一，教师教育治理体系就可以界定为政府、教师教育机构、中小学校、教师及教师专业组织、社会与公民等多元主体为共同参与、协作处理教师教育公共事务而建立的一系列制度、程序与行为的总和。因此，要推进教师教育治理体系与治理能力现代化，就要系统地考察治理主体之间的关系、教师与教师教育的相关制度与程序以及各主体之间的治理活动实践。
首先，要明确的一点是，由于《意见》提出要“突显教师职业的公共属性，强化教师承担的国家使命和公共教育服务的职责”，这就意味着教师的教育教学工作与教师教育都属于以政府提供为主的公共服务的范畴。政府主导将是推进教师教育体系与治理能力现代化的立足点，促进教师专业发展从而提升教育公共服务质量与水平将是推进教师教育体系与治理能力现代化的目标与使命。因此，《意见》在提出要“健全以政府投入为主、多渠道筹集教育经费的体制，充分调动社会力量投入教师队伍建设的积极性”的基础上，特别强调要强化政府的责任，提出“各级党委和政府要将教师队伍建设列入督查督导工作重点内容，确保各项政策措施全面落实到位，真正取得实效”。
其次，关于教师教育治理体系中各主体的角色与责任边界，实际上此前关于教育治理体系与治理能力现代化的相关会议、决定和意见等已经做出的清晰的界定。2014年全国教育工作会议关于构建现代教育治理体系的设想就勾勒出了教师教育治理体系中各主体的角色与相互关系：政府以宏观管理为主，通过“转变职能、简政放权、创新方式，把该放的放掉，把该管的管好，做到不缺位、不越位、不错位”；强调各类教师教育机构和中小学校的自主办学，即“要落实学校办学主体地位，明确权利责任，自我管理、自我约束、自我发展”；同时强调促进社会的广泛参与，即教师教育的“质量要接受社会评价、教育成果要接受社会检验、教育决策要接受社会监督”。在政府、学校、社会之间即分别承担管、办、评角色的治理主体之间，强调既要做到权责边界清晰又相互制约又相互支持，从而才能形成现代教育治理体系，不断提升现代教育治理能力。
再次，必须着眼建立与完善促进教师专业发展、支持教师教育的一系列制度与程序。《意见》进一步明确了作为教师教育治理主体的中小学校、教师教育机构制度建设的内容，即“建立健全教职工代表大会制度，保障教师参与学校决策的民主权利。推行中国特色大学章程，坚持和完善党委领导下的校长负责制，充分发挥教师在高等学校办学治校中的作用。健全教职工代表大会制度，保障教职工参与学校民主管理、民主监督的权利，以及对学校重大事项决策的知情权、参与权，依法维护教师权益。完善中小学校管理制度，充分发挥党组织的政治核心作用，健全校长负责制”。为了进一步完善支持教师专业发展与教师教育专业化的相关制度，《意见》提出要“研究制定师范院校建设标准和师范类专业办学标准”，同时提出要“完善教师资格考试政策，逐步将修习教师教育课程、参加教育教学实践作为认定教育教学能力、取得教师资格的必备条件”。这就意味着要在教师资格证书认定与教师专业教育之间建立明确的制度关联。不过，仅就建立与完善支持教师专业发展和教师教育专业化的相关制度而言，目前《意见》对我国教师教育制度体系的设计显然还不够。基于欧美国家自20世纪80年代兴起的教师教育专业化的经验，教师教育应该建立一个在教师培养、培训、资格认证、聘任、管理、评价等方面基于标准、认证及其程序的规范、支撑教师专业发展与教师教育实践的制度体系。而且，教师教育制度体系的建立与完善，应在政府主导的前提下，充分发挥各类教师专业组织的作用，至少在标准制定、认证与评价活动中，应支持教师专业组织作为第三方积极参与教师教育制度体系的完善与治理实践。
最后，如何在构建完善的教师教育治理体系的同时有效推进教师教育治理实践，对于实现促进教师专业发展从而提升教育公共服务质量与水平的目标与使命具有至关重要的意义。如果说完善教师教育制度体系的治理责任主要在中央和省级政府层面，那么在县一级行政区域内，构建一个以政府主导、各教师教育治理主体参与的教师教育共同体，不失为系统开展教师教育治理实践的一个重要路径。县域内教师教育共同体以促进教师专业发展与教师教育专业化为共同的愿景，在政府、教师与教师教育机构、教师专业组织之间建立以合作对话、沟通协调为主的治理机制，营造互相理解、互相分享的治理实践的氛围，从而形成合力共同推动县域教师教育治理体系与治理能力现代化水平的提升。
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