聚焦“战略引领与刚性管控——新时期国土空间规划实践探索”，2021年学会总体规划学委会年会顺利召开

导读

2021年中国城市规划学会总体规划学术委员会年会于2021年12月26日，以网络视频会议的形式召开，会议主题聚焦“战略引领与刚性管控——新时期国土空间规划实践探索”。

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2021年12月26日，2021年中国城市规划学会总体规划学术委员会年会以网络视频会议的形式召开，本次会议主题是“战略引领与刚性管控——新时期国土空间规划实践探索”，由中规院（北京）规划设计有限公司承办，总体规划学委会副秘书长朱波、秘书处成员董珂主持，会议邀请中国城市规划学会理事长孙安军及自然资源部空间规划管理局局长张兵致辞，并邀请13位专家做主旨报告。

线上参会嘉宾合影

线下参会嘉宾合影

一、领导致辞

孙安军

学会理事长

孙安军理事长代表中国城市规划学会对总体规划学委会年会召开表示热烈祝贺。他回顾了往届总规学委会年会，每年都积极跟踪总体规划领域热点问题探讨，取得很好效果。今年的主题是“战略引领与刚性管控——新时期国土空间规划实践探索”，是对前几年总规学委会年会主题的深化和扩展，也是这两年各地开展国土空间规划实践的经验交流，非常有意义。

孙安军理事长认为，从国家治理体系来看，市县居于非常重要的位置。2015年习近平总书记接见优秀市委书记时强调“郡县治，天下安”。从国土空间规划体系来看，市县规划的重要性体现在：一是具有很强的传导性，市县规划是上位规划传导到下位规划的关键环节；二是具有很强的落地性和操作性，要想解决市县突出问题、推动高质量发展，市县国土空间治理体系不可或缺。因此，市县国土空间规划关系到国家空间治理体系建构的成败。

孙安军理事长提到，把握好战略引领和刚性管控的关系是总体规划要解决的关键问题。要把总体规划放在国土空间规划大背景、大环境中，客观冷静地看总体规划应该发挥和能够发挥的作用。

最后，他强调，希望通过本次年会的研讨，进一步探索推进生态文明建设、探索空间新治理要求，探索总体规划的工作内容、方法、技术路径，希望各位专家学者多多关注总体规划，以丰富学术研究和实践探索，使总体规划真正成为落实国土空间规划的基础平台和空间治理的重要手段。祝年会线上交流取得圆满成功。

张  兵

学会历史文化名城规划学委会主任委员，自然资源部国土空间规划局局长

张兵局长指出，编制好面向2035年的各级国土空间规划是规划全行业的历史责任。城市规划学会新一届总体规划学术委员会年会以战略引领与刚性管控为主题，研讨探索新时期国土空间规划实践正当其时。

首先，我们要准确把握党中央“多规合一”改革精神。在习近平生态文明思想的指引下，建立国土空间规划体系并监督实施是党中央、国务院作出的重大决策部署，随着党和国家机构改革，实现了“多规合一”，我国空间类规划工作由此发生了历史性变革。规划要立足新发展阶段，完整、准确、全面贯彻新发展理念，促进构建新发展格局，推动城乡和区域的高质量发展。在工业化、城镇化、市场化和国际化的历史进程中，要用资源环境紧约束的外部要求，倒逼规划重新思考工作的立足点和落脚点。

第二，要深刻认识和研究规划工作的新要求。党的十八大以来，中央城镇化工作会议、中央城市工作会议对新时代城市的规划工作提出了许多新要求。《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》明确了国土空间规划要面向空间治理体系和治理能力现代化。规划要体现战略性、提高科学性、加强协调性、注重操作性、强调权威性，这正是一代代规划工作者努力追求的。党和国家机构改革后，国土空间规划具备了城乡统筹、区域统筹、陆海统筹、地上地下空间统筹的制度条件，市县的国土空间总体规划成为新时代城市的总体规划，空间范围、工作领域、统筹要素类型的变化，许多都是规划界梦寐以求的，我们有责任从国家发展的需要出发，从规划实践的需要出发，加强总体规划学术研究的深度和广度，充分体现出规划的公共政策属性。

当前，在同步推进全国、省、市、县、乡镇的国土空间规划编制过程中，完成永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界三条控制线的划定，基于国土空间规划“一张图”，做到“图”“线”“数”一致，这是这一轮总体规划的底线要求。我们需要结合各地情况，在生态优先、节约集约、以人为本等原则下，在总体规划中重点抓好统筹生态空间、农业空间和城镇空间，以及优化国土空间布局的研究论证，这是实现总体规划战略引领与刚性管控的关键支撑，是对规划工作科学性的重要考验。

同时要重视在总体规划阶段体现对规划、建设、管理工作的统筹。在突出报批重点内容时，重视和明确总体规划强制性内容，在统一底图上，做好规划建成区内绿线、蓝线、紫线和黄线的划定；高度重视市政基础设施的布局研究，统筹空间和土地利用与基础设施体系的互动关系；在绿色低碳城市、韧性城市、生态城市等新理念指导下，对市政基础设施规划布局的结构性内容做好安排，更好地指导和约束后续的建设活动。

第三，要发挥学术团体荟聚众智的作用。以党中央精神、国家立场为指引，充分发挥总体规划学委会的学术平台作用，调动规划设计单位、科研院校、规划管理等各方力量，发挥委员在各自领域的专长，及时交流总结总体规划编制中的理论创新和实践经验，更好地支撑面向2035年的国土空间规划编制。

二、主旨报告

李晓江：法理、公共政策与四大资本视角的国土空间规划思考

中国城市规划设计研究院原院长，全国工程勘察设计大师

李晓江教授强调了我国新阶段国家核心问题是如何跨越中等收入陷阱，最重要的是“转变发展模式”和“解决社会公平”两件大事。他明确了总体规划及国土空间规划核心功能，探讨了法理、公共政策和四大资本视角下的国土空间规划。

第一，要强化总体规划的战略引领和刚性管控作用。首先，协调发展和保护是改革开放以来无法回避的问题。国家发展的制度设定没有改变，在这样的体制下发展和保护永远是一对博弈关系。其次，发展和保护面临着长期压力和短期冲击的问题。从短期冲击来看，疫情应对、经济下滑、消费疲软、逆全球化为国家发展带来新挑战。从长期压力来看，生态文明、双碳战略及满足人民美好生活需要，都是需要我们回答的问题。另一方面，要从追求速度、效益转向更加强调安全保障。关于规划的战略引领与前瞻性，他回顾了1980年代汕头市、深圳市总规，及2000后广州市战略规划、上海市总规、西宁市总规等编制经验。

第二，从法理、公共政策维度探讨空间规划问题。首先，宪法和土地管理法明确定义了国有土地、集体土地的不同支配、使用和管理权利，国土空间规划应当依法差别化对待城镇和乡村两种属性建设土地的配置和规则。其次，《城乡规划法》和《土地管理法》是不同法律授权的行政逻辑，不能用城市规划思维来思考土地管理问题。三是关于人均建设用地指标问题。他认为，我国逐步形成的100㎡/人左右的用地指标具有科学合理性、公平正义性和管理弹性，是城市居民的一项基本权利，是居民获得有品质的居住生活、公共服务和就业的物质性保障。要“地随人走”，不能“人地脱钩”。最后，从扩张式发展转变为城市更新，该如何处理政府、社会公共利益和业主愿望的关系，以京沈高铁建设为例进行了探讨。

最后，国土空间规划要提升四大资本水平，包括物质及空间资本水平、社会资本水平、人力资本水平及自然资本水平。通过空间资源合理配置和建设管控，建设符合未来发展需求的高标准、高质量、高审美价值的城乡聚落与建筑，具有永久性使用价值的城市和农村住房，是国土空间规划的重要出发点和核心价值。重视城乡物质空间发展对不同需求、不同能力人群的包容性、多样性和弹性，通过国土空间资源优化配置缩小地区、层级、人群的发展差异，促进社会人群流动与和谐发展，提升社会资本水平。人力资本是现代化和国际竞争力的核心所在，城乡居民的基本教育年限和教育水平、健康状况、就业能力，以及相应的教育、医疗、健康、养老、抚幼设施的供给将决定国家未来的人力资本水平。国土空间资源配置可以通过引导人口和经济活动的合理聚集与分布、城乡聚落的优化布局和发展模式向低消耗、低碳排转型，促进国家低碳绿色发展。

杨浚：总规引领下的超大城市空间治理的理论思考和理性探索

北京市规划和自然资源委员会副主任

杨浚副主任从北京超大城市空间治理的逻辑特征、理性原则和路径探索三个部分深入阐释了北京超大城市空间治理的理论思考和理性探索。

首先，从历史逻辑、理论逻辑和现实逻辑三个层面介绍了北京超大城市空间治理的逻辑特征。从历史逻辑来看，超大城市空间治理关乎从工业文明向生态文明的发展转型。对北京来说，必须通过对空间资源的紧约束，推动实现发展方式转变，为全国大城市转型发展探索人口密集地区内涵式、集约式、绿色化的可持续发展新路径，推动北京加快实现从工业文明向生态文明的发展转型。从理论逻辑来说，超大城市空间治理关乎国家治理体系和治理能力现代化。对北京来说，要通过对空间资源的统筹优化配置，实现各领域基础性制度的历史性变革、系统性重塑、整体性重构，推动国家治理体系和治理能力现代化水平提高。从现实逻辑来看，超大城市治理关乎高质量发展目标实现。北京要通过空间治理的高效有序，统筹空间对发展的战略引领、底线约束和支撑保障作用，以规划空间的供给侧改革系统支撑高质量发展和构建新发展格局。

其次，杨主任介绍了对于北京超大城市空间治理理性原则的思考。空间治理要强调战略思维、底线思维、系统思维、辩证思维。要树立战略思维，坚持规划引领；树立底线思维，强化空间约束；树立系统思维，加强统筹协调；树立辩证思维，落实空间保障。

接下来，杨主任深入阐述了北京超大城市空间治理的路径探索。

第一，适应新发展阶段，以空间约束倒逼发展方式转变。新一版北京城市总体规划，最大特点是“减量约束”，切实减重、减负、减量，人口规模和建设规划双控。在总规编制上，强调目标管理和指标管理。在实施治理中，分解任务清单、制定行动计划。在监督保障上，建立一年一体检、五年一评估的常态化评估制度。

第二，贯彻新发展理念，以空间统筹促进治理体系和治理能力现代化。在分区规划编制上，采用用途管理和单元管理。在实施治理中，推行规划管控和动态维护。在监督保障上，构建了以分区规划一张图为基础的动态维护工作机制。

第三，融入新发展格局，以空间协同促进可持续高质量发展。在详细规划编制上，采用图则管理和导则管理的模式。在实施管理中，采用按需深化和动态运行管理新模式。在监督保障上，建立即时性预警检测平台和规划引领下的项目生成机制。

最后，杨主任进行总结，北京作为首都和超大城市，要系统总结以新版城市空间治理方面所取得的创造性经验、创新性做法，不断深化对北京超大城市空间治理的历史性认识、规律性把握，更加全面系统地回答好新阶段、新理念、新格局背景下，“建设一个什么样的首都和怎样建设首都”的重大时代课题，坚决走好减量北京下的高质量发展之路。

徐明尧：基于空间结构优化和空间治理优化的国土空间总体规划实践与思考

江苏省南京市规划和自然资源局副局长

徐明尧副局长从构建全域理想空间格局和完善规划编制实施体系两大方面展开报告。

首先，徐局长提出当前国土空间总体规划的问题，一是规划编制系统性待重构，二是规划编管衔接性待再造。通过对比土地利用规划和城乡规划，详细论证了上述问题。

她提出，要立足全市域优化空间结构，构建全域理想空间格局。首先，坚持生态优先，建立多维嵌套的生态空间。以南京市国土空间规划为例，经过识别生态本底、开展生态评价、构建生态安全网络、复合生态功能空间、明确生态空间结构、生态保护底线和生态空间五个步骤，构建了“一带十片、两轴多廊”的体系。在这个基础上，确定“一江两河两湖多片”的整治修复重点区域。其次，筑牢安全保障，建设量质并举的农业空间。综合农业农村空间的多维度评价，构建“一环、两核、两田园”的农业农村格局，同时，优化农业空间布局，推进永久基本农田整备区建设。第三，推进有序发展，建立刚弹结合的城镇空间。建立两种类型的弹性发展区及相应的管制规则。在上述三类空间的基础上，立足全市域全要素，优化空间结构，构建全域理想空间格局。

同时，要立足全流程优化空间治理，完善规划编制实施体系。主要包括五方面内容。一是业务整合，建立面向两统一职能的“七大业务板块”体系；二是层级传导，建立三级三类国土空间规划体系；三是审批工作，建立三级总体规划的“一张图”上图入库机制；四是时序引导，建立规划-征收-储备-供应-建设-更新的实施机制；五是政策转化，建立规划向纲领、政策、平台转化的机制。

最后，徐局长进行总结。首先要强调综合思维，兼顾保护与发展，统筹生态、农业、城镇空间，统筹生态空间的系统观、农业空间的安全观和城镇空间的效率观。其次强调全域规划，包括生态空间、农业空间、城镇空间，构建全域理想空间格局。另外，强调全流程规划。她指出，高质量国土空间规划是对原有规划体系的“扬弃”，建立新的更全域、更综合、更务实的市级总体规划体系是在新发展理念和国土空间治理理念下的再出发、再探索。把规划技术定位放在宏观的规划制定实施系统中思考，随着规划编制技术和空间管理制度的完善，一个“编管结合、良性互动”的国土空间规划编制实施体系值得期待。

林坚：战略、格局与管控——兼析国土空间治理与规划

学会总体规划学委会委员，北京大学城市与环境学院教授

林坚教授从战略、格局、管控三个角度，深入阐释了对国土空间治理和规划的认识和思考。

首先，他从战略角度深入分析了“十四五”规划中关于坚持实施区域重大战略、区域协调发展战略和主体功能区战略，健全区域协调发展体制机制，完善新型城镇化战略，构建高质量国土空间布局和支撑体系的内容。详细阐释和解读规划内容，包括构建国土空间开发新格局、持续改善环境治理、提升生态系统质量和稳定性、全面提高资源利用效率、提高农业质量效益和竞争力、实施乡村建设行动、深化农村改革、实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接等方面。他强调，区域重大战略和区域协调发展战略要落到主体功能区战略上。

接下来，他阐释了国土空间治理和格局优化的问题。首先，要认识国土空间的特性，国土空间既是人类生产生活的场所，又是各类自然资源要素与生态环境的载体，具有两重属性，即“区域型”国土空间和“要素型”国土空间。传统“区域型”国土空间治理与规划，非常突出的代表是主体功能区战略和制度，它的思路是通过区划定位来协调区域发展，目标清晰、但实施离不开要素管理。林教授以胡焕庸线来说明我国“吃饭”和“建设”的空间冲突问题。适宜工业化、城镇化开发的面积只有180余万平方公里，必须统筹粮食安全、城乡发展建设等需求。第二，传统“要素”型国土空间治理与规划，其代表是土地利用规划和城乡规划。它源于土地用途管制，最初是开发建设活动监管，拓展到耕地保护和建设用地增长控制，现今拓展到自然资源开发监管，即对自然资源的载体进行保护和用途管制。其逻辑基础是通过用途管制来限制资源开发利用、保护特定要素。“要素型”国土空间治理与规划在信息技术支持下较为成熟，并开始走向统一。

在以上分析的基础上，林教授指出，国土空间治理与规划的关键是“区域-要素”统筹。要实现区域要素统筹，共需要四个步骤。一是以“要素”评价“区域”来做评价，关键在于通过多要素的国土空间利用结构现状、条件的评估，为区域功能定位的确定和动态调整提供基础；第二步以“区域”统筹“区域”来明定位，关键在于通过完善和深化现有主体功能区制度，实现国土空间开发保护中的上下级区域的功能传导与同级区域的功能协调；第三步以“要素”统筹“区域”来定指标，通过对核心要素实现对下位区域的统筹；第四步以“区域”统筹“要素”来谋布局，关键在于在特定事权区域内对各类要素的结构布局、开发利用或保护修复安排进行整体统筹。

最后，他概括推动国土空间管控的若干要点，主要有三点：“区域”型国土空间治理与规划要强调区域功能统筹，中观层次“要素”型国土空间治理与规划要强调空间边界管控，微观层次“要素”型国土空间治理与规划要强调具体要素用途监管。区域功能统筹关键是要深化落实主体功能区战略，完善主体功能定位纵向传导机制，有效构建主体功能区 的三类地域空间组织，提出相应配套政策和措施，为后续的精细化国土空间用途管制奠定基础。空间边界统筹要点包括建立统一的国土空间用途管制控制线体系和探索面向全域国土空间用途管制的国土空间管制分区体系。要素用途监管要点包括城乡有别、规模有别，未来要完善自然生态空间用途管制制度、完善城镇开发边界内的用途管制制度，建立“分层+分类+分序”的控规体系设想。

张尚武：国土空间规划编制技术体系构建的思考

学会理事、乡村规划与建设学委会主任委员，同济大学建筑与城市规划学院教授

张尚武教授认为，规划编制改革需要顶层设计。建立国土空间规划体系，是从0到1的突破，需要构建相应的规划编制技术体系。同时，编制工作是规划改革的关键支撑，在当前国土空间规划编制工作全面启动的背景下，加强对技术体系的整体架构十分紧迫。张教授谈到，在上海总体规划编制前，开展了前期技术体系研究，包括规划成果体系和技术方法研究，对后续总体规划编制工作起到了指导作用。

他详细介绍了国土空间规划编制技术体系构建的四个要点：一是空间维度，全域、全要素的管控模式，从内容上是国家主体功能区与地方“三区三线”统筹划定的关系，从规划上，是处理战略、底线与行动的关系，从制度上，是处理规划、政策和立法的关系；二是纵向体系，五级三类的规划编制体系。包括自上而下与自下而上的关系、总体规划与专项规划的关系和总体规划与详细规划的关系；三是横向体系，编管结合的规划编制体系。包括规划与规则的关系、规划与管理的关系和刚性与弹性的关系；四是时间维度，全生命周期的规划运行模式。包括规划与实施结果的关系、规划目标与动态实施的关系和确定性与不确定性关系。

最后，他梳理了国土空间规划编制技术体系构建的几个关键突破：一是技术体系架构目标，要面向改革目标、上下联动，左右协调，动态运行，弹性适应；二是两个关键技术环节，包括分区分类标准、用途管理规则；三是两项编制模式改革即详细规划编制模式和行动规划编制模式。四是一项运行机制设计，探索建立“总体规划、详细规划、实施评估、行动规划”四位一体，整体衔接的规划编制管理运行模式。

规划编制体系完善是一个过程，因此，要加强体系构建整体逻辑的顶层设计。规划编制技术体系完善与规划运行环境密不可分，离不开和改革目标相适应的制度建设。随着规划制度的逐步完善，国土空间规划也将会逐步走向战略性的行动规划。

石晓冬：首都规划的底层逻辑与治理实践

北京市城市规划设计研究院院长

石晓冬院长从大时代、大历史观角度，基于首都规划实践经验，以清晰的分析框架，对规划治理的底层逻辑和要点进行了深入的剖析。

首先，他从总体规划作用和首都工作规律出发，揭示了首都规划治理的底层逻辑是：回答建设一个什么样的首都，怎样建设首都的重大时代课题。同时，他指出总体规划的任务是推动国家治理、地方治理、区域治理一体化过程中，空间、政策、治理相匹配。

随后，他从八个“治理”的角度，结合首都规划实践，介绍了规划治理的特征和要点：1）国家治理方面，顶层设计思想指导着首都发展的生动实践成果；2) 综合治理方面，要全面建立“多规合一”的规划管理体系，以城市规划为统领，统筹各项规划的核心要素，形成统一衔接、功能互补、相互协调的空间管控“一本规划、一张蓝图”；3）源头治理方面，要关注以资源环境为约束的三条红线；4）结构治理方面，要优化要素配置，优化空间布局；5）改革治理方面，疏解整治提升是编制和落实新版总体规划的牛鼻子；6）协同治理方面，治理大城市病，要推动城乡协同、区域协同、南北均衡；7）依法治理方面，在规划实践中修订了《北京城乡规划条例》，完善了法制规则框架；8）系统治理方面，推动精治、法治、共治，强化公众参与。

他提到，八个治理维度对应叠加核心区、中心城区等八个地理单元，构成了总规引领的首都规划治理基本架构，并由此提出真正的首都规划治理底层核心逻辑是：把握规律大势、战略引领管控、为人民服务、维护严肃权威。

在此基础上，他从八个“方向”，对首都国土空间总体规划治理实践进行了拨茧抽丝的解读： 1）“向上”，强调战略领悟力，即要强化首都意识，提高政治站位、协调好都与城的关系；2）“向下”强调实施穿透力，即在多次博弈个动态实施中确保向下无损传导；3）向“左右”，强调专业咬合力，即以规划融合、政策整合、管理闭合推动多规合一；4）“向前”强调改革创造力，即在合法合理的框架内推动每一个向前一步的节点；5）“向后”强调落地执行力，即以“回头看”的体检评估和历史研究推动“向前看”；6）“向内”强调体制约束力，即以刀刃向内的决心完善规自领域的闭环监督体系；7）“向外”强调城市统率力，即以规建管统筹释放城市工作的系统性能量；8）“向心”强调政治向心力，即健全“党管城市”、“营城建都”的工作体系。

最后，他指出总体规划治理还需要“同心共时”，同步推动分区规划、五年期实施评估和近期规划、责任规划师下基层、国土空间专项规划与发展规划等相关规划衔接。规划始于问题，而问题的解决需要综合考虑，面向问题、改革、系统、战略、机制、治理，直达患处的药才是真的好药。

熊健：价值引领、系统支撑、面向实施——上海市国土空间规划体系探索与实践

上海市城市规划设计研究院党委书记、副院长

熊健书记基于新形势与新要求，从价值、系统、实施三大主要维度，介绍了上海国土空间规划体系的演进路径和探索实践经验。

首先，她用三个“治理”概括了新形势与新要求的内涵，分别是：多规合一的空间治理、协同发展的跨域治理、多元共治的社会治理。随后，他介绍了上海国土空间规划体系演进的四个阶段，分别是86版总体规划的探索期，99版总体规划分级分层的奠定期，两规合并的整合期，以及目前围绕“上海2035”实施，建立“空间合一、时间衔接”的空间规划体系的成熟期。

就上海国土空间规划体系的探索而言，她指出“多规合一”的国土空间规划体系构建，是一个“扬长避短”的过程，并强调将城乡规划思路引领贯穿宏观、中观、微观的规划全过程，体现战略思维、设计思维、刚性管控思维互相融合。

结合上海国土空间规划编制的实践，从价值引领、体系支撑、有效管控三方面进行了详细阐述。价值引领方面，上海将价值理念作为引领国土空间规划体系构建的核心基础，构建了“目标-指标-策略”的逻辑框架。体系支撑方面，总体规划、单元规划、详细规划三个空间层次分别强调战略引领作用、承上启下、保障公共资源作用，以及面向开发建设的实施导向作用；并从时间维度面向实施，形成“1+1+X”的发展规划体系。有效管控方面，从创新成果体系管控实施角度对上海实践进行了详细介绍。在构建创新成果体系上，从战略引领与面向实施两个层面构建“上海2035”成果体系；统筹专项规划，推动部门协同编制，避免条线矛盾，真正实现多规合一。在管控要素方面，强调上海在国家层面确定的三线基础上，创新提出了划定文化保护控制线的“四线”管控，并允许“四线”在各层级规划中优化深化。同时，上海国土空间总体规划实践还将城市设计管控、弹性调节、动态管理充分融入全过程、全层级的规划过程中。

最后，她认为，上海在国土空间规划体系构建和实践方面，坚持探索创新，探索适合上海高密度超大城市规划编制和管理的模式和路径，为全国的国土空间规划工作提供了上海方案。

邹兵：面向存量发展的深圳国土空间总体规划探索

学会理事、总体规划学委会委员，深圳市规划国土发展研究中心总规划师

邹兵总规划师从深圳存量发展的背景和国土空间总体规划的探索实践，深入解读了深圳改革开放以来的城市发展及规划实践经验。

首先，他从历史路径、现状、新阶段要求三个方面介绍和解读了深圳存量发展背景，即作为人口多、经济强、空间小、先迈入存量时代的城市，深圳面临城市治理承压明显、发展空间不足等诸多挑战。同时，新阶段深圳进入“双区”（社会主义先行示范区+粤港澳大湾区）驱动和“双区”叠加的黄金发展期。基于对路径和机遇的解读，他指出历次总体规划在深圳不同时期的城市发展过程中发挥了重要的战略引领作用，而深圳市国土空间总体规划承担着破解空间发展难题、探索符合超大型城市特点和规律的治理新路子的历史使命。

在梳理深圳空间规划演化脉络的基础上，他详细进一步介绍了深圳国土空间总规的编制实践中的四个主要探索：

一是，创新区域合作机制，拓展发展空间，包括共建粤港澳国际一流湾区、加强深港空间协同发展、加快建设深圳都市圈、高标准建设深汕特别合作区。

二是，寻求高密度超大城市人与自然和谐共生之道，即统筹划定三条控制线，构筑系统化的生态保护格局，同时提供更多生态产品，创造生态福祉。

三是，深度挖潜，促进空间资源使用提质增效。基于优民生、增居住、强工业、控商办，加强对建筑总量和结构的调控，叠加流量调控，实现空间资源配置从平面二维到时空四维的转变和全周期管理。

四是，全面提升超大城市存量空间的治理能力。深圳实践强调落实发展现状和开发风险评估，重构适应存量空间治理的空间规划体系，探索有效的存量规划传导实施机制、并综合运用交通仿真、三维可视化等先进的空间技术手段，推动规划实施评估向信息化、数字化、智能化方向发展。

最后，他指出，特区四十载波澜壮阔，新征程催人奋进。在新起点上，新的国土空间总体规划将引领深圳努力续写更多“春天的故事”，努力创造让世界刮目相看的新的更大奇迹。

余建忠：正规划之道，优规划之术——关于国土空间规划中规划逻辑重构与规划价值回归的思考

学会乡村规划与建设学委会委员，浙江省城乡规划设计研究院副院长

余建忠副院长从规划的“取势、正道、优术”三个维度对变革时代中的国土空间规划逻辑重构与规划价值回归进行了深入解读。

首先，他就规划学科、规划行业改革、规划师角色定位、规划师本质的素质进行了解析。他指出当前空间供给结构发生根本转变，要积极推动传统“蓝图式”土地利用规划范式向治理型规划转变，建立治理型规划范式。同时，规划师职业角色在转变为提供政策研究、各类咨询、策划判断，“贴身式服务”/“伴随式服务”的城市运营综合服务商。

从规划之“道”的角度，他指出“规划思维”的特征是具有全域视野、空间思维、未来眼光；“规划理念”的新要求来自高质量发展、以人民为中心、空间治理现代化的背景要求；规划逻辑三个基础是：坚持以生态文明为基石、坚持以人民为中心、以三类空间管控为手段。他强调以空间供给主导城市增长的发展逻辑已经发生根本性转变，应抓住机会，积极谋求发展动力、空间形态和治理方式的转型发展，并强调规划逻辑重构与规划价值回归关键在于规划要创造价值。

从规划之“术”的角度，他指出旧规划体系规划类型过多、内容重叠冲突、审批流程复杂、工作周期过长等问题，而空间规划新体系具有五大新特性，即体现战略性、提高科学性、加强协调性、强化权威性、注重操作性。阐述空间规划新体系优势的同时，他结合浙江省、市、县、乡镇国土空间总体规划实践经验，总结提出当前国土空间总体规划面临的六大问题：1、规划技术标准体系仍需完善；2、规划纵向层级衔接不畅；3、总体规划的战略引领和逻辑传导彰显不足；4、乡村振兴战略和建设共同富裕示范区面临空间支撑不足的挑战；5、城市设计工具在国土空间规划中体现不充分；6、技术团队力量的融合有待加强。

最后，基于对取势、正道、优术三个维度问题的梳理，他提出三项建议：一是要深刻把握规划核心逻辑转变，发挥战略引领作用；二是要加强治理型空间规划范式的建构；三是要加强尊重规律、创造价值的规划逻辑。

谢英挺：制图与治理——市级国土空间总体规划的编制与管控策略

学会国外城市规划学委会委员，厦门市城市规划设计研究院副院长

谢英挺副院长从认知、方法、实践三个角度，基于厦门市规划实践经验和案例，深入阐述了对市级国土空间总体规划的编制与管控策略的认识和思考。

首先，她提出市级空间规划编制面临的两大难点，一是面对自上而下的管控与自下而上的诉求，空间规划体系与整体性治理的自洽；二是规划技术理性与管控规则的衔接，技术逻辑与治理逻辑的契合。基于两大难点，她进一步总结了市级国土空间总体规划编制工作的五大关键点：1、关注我国空间治理体系的整体性治理特征；2、直面地方空间治理的困境；3、重视多元主体的空间使用行为安排；4、注重规划技术逻辑和治理逻辑的契合；5、避免技术迷思，走向有效治理。

同时，她指出市级国土空间总体规划是发挥上下传导的效用的关键环节，并从单一学科导向的静态博弈工具，转向多学科的动态协同平台。从方法上，她指出编制策略的重点在于工作方案及工作机制创新和全域全要素全过程规划统筹；管控策略重点在于管控方式、传导机制，以及平台支撑。

最后，她从总体思路、编制过程、构建实施体系三个方面全面地介绍了厦门市国土空间规划的总目标、规划内容、框架、技术方法、实施监督体系等内容，并基于国土空间规划实践提出三大核心思考：一是，空间规划是空间治理的协同平台和政策工具；二是，应关注地方空间治理的制度设计，根据地方治理特点，开展务实高效的空间治理；三是，市级国土空间总体规划的核心在于战略引领和空间管控，不宜以规划引领之名打造一个封闭、自上而下的规划体系。

王新哲：开发边界的博弈与分异

学会理事、总体规划学委会委员，上海同济城市规划设计研究院副院长

王新哲副院长对国土空间规划编制过程中开发边界的博弈与分异问题，结合实践案例中的矛盾点进行了深入的剖析。他指出迈向国土空间规划的过程，是从不同名称规划组成的体系，转向相同名称不同等级规划组成的体系的过程。同时，从省到镇，除了上图的面积、定位的精度，还有概念的变化，开发边界在每个层面的内涵存在微差。概念在每个层级的分异，普遍存在。

从市级开发边界看，他指出厘清市县关系是市级规划的难点，也处于被相对忽视的地位。同时，从规划的“战略引领，刚性管控”角度看，划定市级开发边界可能并非重点。市级规划应强调战略引领，刚性管控应该落实到县级规划。

从省级城镇开发边界看，他认为省级规划体现为“共识蓝图”、“协商平台”，对于形态控制的作用也相对较弱，编制技术仍有待完善。在此基础上，他进一步讨论了建设用地规模界定中规模“合成谬误”问题，即成各市人口规模累加大于省级人口规模的现象。针对这一问题，他指出要正视合理的“弹性预期”，省级汇总的规模应为：各市城镇建设用地+省级留白指标。

从县级城镇开发边界角度看，他指出县级单位的空间尺度、发展动力、城乡格局、治理体系与市有较大不同。特别是城镇开发边界的城乡交接地带的控制最难，也最为关键。并强调应充分考虑留白机制扩展与农村经营性建设用地问题。

就镇开发边界而言，他指出开发边界的刚性管控基础在县，不宜再次下放到镇。镇与市开发边界应体现四点差异性：1）定位上应从“控形态”到“管行为”；2）目标上应从“集约度”到“紧凑度”；3）对象上应从“划重点”到“全覆盖”；4）方法上应从“紧约束”到“赋弹性”。相比之下，就村开发边界而言，他指出应区分“规划形成的边界”和“用于管控的具有法定工具意义的边界”，乡村边界不宜简单套用城市规划的办法，应在充分尊重村民意愿基础上进行划定。

最后，他指出从省到镇，各级难点、重点、博弈点、作用均存在差异。面向各层级的开发边界的博弈与分异，应遵循省级优格局、市级控形态、县级定边界、镇级促集聚四大原则。

郑筱津：人民为中心的国土空间规划探索和实践

学会总体规划学委会委员，北京清华同衡规划设计研究院有限公司副院长

郑筱津副院长重点介绍了新时代以人民为中心的价值追求导向下的国土空间规划探索和实践经验。她认为要坚持以人民为中心，以绿色化发展为基本路径推进国土空间规划，探索永续发展、人地和谐、城乡共生、空间共享的中国特色空间治理新模式。

首先，她立足新时代以人民为中心的价值追求，对人口发展趋势、城镇化进程、城镇化动力、城镇化格局、城镇化质量五个方面的新趋势进行了深入解读，并强调要顺应时代变化，将满足人民日益增长的美好生活需要，作为国土空间规划工作的出发点和落脚点。将落实国家战略与满足人民群众对美好生活的向往融为一体，以全体人民的需要、感受和全面发展为重点来安排好生产、生活、生态空间，从要素配置、格局构建和共治共享三方面推进国土空间规划。

随后，她详细阐述了推动“以人为本”的资源要素利用配置模式转型，提升国土空间品质的四个重要规划方法：1）以人为本视角下的评价评估；2）“人口-资源环境-产业-城镇-乡村-土地”匹配的发展模式转型；3）人的全面发展和共同富裕要求下的资源价值转化模式创新；4）以多元人群需求为导向的精细化要素配置。

在资源要素利用配置模式转型的基础上，她进一步提出应围绕促进人的全面发展、增进民生福祉和建设美好人居环境的目标要求，在“省-次区域-市县”不同层级国土空间规划中，从战略、策略到实施，因地制宜地探索符合人口分布空间特征和新型城镇化模式的规划路径和方法，构建人产城文、山水林田等多元要素融合、人地和谐的国土空间开发保护新格局。省级应强调以人为核心的城镇化与国家战略/地方特色协同发展格局构建；次区域级应强调美好人居目标下都市圈/区域协同发展格局构建；市（州）域应强调多元资源价值转化和要素融合下的格局优化；县域应强调城乡融合的县域国土空间格局优化。

最后，她强调要从三个方面构建人民参与共治共享的高水平空间治理体系。一是构建支持公众服务和社会监督的空间治理信息化体系；二是完善全流程的规划实施监督公众参与机制和手段；三是探索以责任规划师制度为代表的基层多元主体协商决策治理模式。

张菁：强化规划传导、提升规划效用——基于中规院案例分析

中国城市规划设计研究院总规划师

张菁总规划师认为国土空间规划体制改革是全面贯彻新时代新思想新理念的具体实践，要在资源保护和高质量发展要求下走出一条新路。推进治理体系和治理能力现代化是空间规划体系构建的制度目标，其核心关键是让一个规划体系能用、管用、好用。她结合中国城市规划设计研究院几年来在国土空间规划编制领域的实践经验和案例，对“能用”、“管用”、“好用”三大要点进行了深度解读。

首先，她认为“能用”指的是规划要反映价值观。理解新阶段、新理念、新格局，重新认识生态文明时代生态、农业、城镇三类空间价值。她以党的十九大报告中生态绿色、创新驱动、文化引领、安全韧性四个关键词为切口，结合中规院在青海、长三角、南京、敦煌、天津等地广泛的规划实践对内涵进行解析。

其次，她认为“管用”指的是规划要能解决真问题。贯通规划技术逻辑闭环“问题—目标—策略—指标”，实现规划战略引领和刚性管控的融合。她从流域水环境安全问题、解决职住平衡问题、产业园区转型问题、解决农业农村问题四方面，详细介绍了中规院在长江经济带、天津、长春、合肥、蚌埠等地以解决实际问题为导向、因城施策的典型实践案例。

第三，她认为“好用”在于增强规划的实操性。她强调要建立自上而下和自下而上融合的规划传导体系，通过用途管制分区/发展指标分配/名录边界划定三类规划传导“规则”，实现刚性传导和逐级深化。并详细介绍了中规院在承德如何通过构建共用国土空间治理工具箱、市县实时传导平台、“多规合一、体系融通”的空间治理体系等规划和工作方法，实现建立部门协同和上下联动机制。在珠海如何通过增加基本城市组团的详细规划导则作为新的层级，强化规划的传导，也为镇和街道一级的发展提供有效支撑；同时在优化规划传导机制方面，提出以空间治理单元作为最重要的空间基础，加强控制性要素的传导和管控机制，建设分级控制线的管控机制，以及保护地或者重点项目名录的保护机制，来加强珠海底线约束能力。

最后，她认为国土空间规划在技术层面，是重构价值观、坚守底线观、突出治理观、强调融合观；在工作方法层面，是共同学习的过程、达成共识的过程，也是实现精细化管理的过程；从规划师角色转变的角度看，规划师从方案的制定者转向公共政策制定的协调人，要为政府的科学决策提供好技术支撑。

施卫良

学会副理事长，北京市规划和自然资源委员会副主任

施卫良副理事长在总结陈词中对进行专题报告的专家、热情参与2021年中国城市规划学会总体规划学术委员会年会的各位领导、专家、同行、以及承办学委会活动的城市规划学会和中国城市规划设计研究院表示诚挚的感谢。

他提出了三点核心体会：一是在国家发展的在新形势下，价值观引领要作为规划的理念和旗帜，不忘初心，贯穿规划实践的始终；二是在规划方法和路径上的探索，要放在构建规划编制体系整体的大闭环中考虑，从全域、全要素、全流程、全周期的环节，到多要素在时间空间维度、纵向横向联系，都应该纳入规划体系构建的过程中。并在此基础上，建立适应技术创新和改革要求的规划体系；三是从规划人的能力支持看，当前行业内关注最多的是思维、政策和平台。思维转变以及政策规划匹配广泛体现于各地多样化的城市规划治理的创新实践。同时，构建统筹治理和协调的功能的平台也对规划人提出了更高要求。

最后，他指出当前国土空间规划面临的问题与挑战，需要大家共同探索。希望大家重视问题，共同思考，为国土空间规划创新共同努力，提供有效的解决方案。

会议历时8个小时圆满闭幕，线上参会人数达8000人，希望以本次会议为起点，推动总体规划技术与制度创新的深入探索。

供稿单位：中国城市规划学会总体规划学术委员会

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