林震，孟芮萱 | 以林长制促“林长治”：林长制的制度逻辑与治理逻辑

福建师范大学学报哲学社会科学版 2023-08-28

收录于合集 #生态文明 14个

2021年第6期

以林长制促“林长治”：

林长制的制度逻辑与治理逻辑

林震，孟芮萱

林震，1972年6月出生，福建福清人，法学博士，毕业于北京大学政府管理学院。现任北京林业大学生态文明研究院院长，马克思主义学院教授，生态文明建设与管理交叉学科博士生导师，北京林业大学侨联主席。兼任中国行政管理学会常务理事、中国生态文明研究与促进会理事、中国区域科学协会生态文明研究专业委员会副主任、北京市侨联常委、北京生态文化协会副会长等职。主要研究方向为生态文明制度与文化、绿色治理、比较政治等。

孟芮萱，女，北京林业大学马克思主义学院博士研究生。主要研究方向: 生态文明建设与管理。

摘要：林长制是生态环境治理现代化和生态文明目标责任体系的重要制度创新。生态文明制度建设的时代背景、习近平总书记指示精神的政治推动、先期推进的河长制经验的借鉴参考、林草领域改革发展的现实需要构成了林长制从地方试点走向全国推广的制度逻辑。林长制同时遵循治理体系现代化、治理能力现代化和治理效能现代化“三位一体”的生态环境治理现代化的治理逻辑。要实现“林长治”的改革目标，不仅需要构建系统高效的林长制治理体系，更要提升各级林长的“四个治理”能力，才能将林长制的制度优势转化为治理效能，从而实现人与自然和谐共生的现代化。

关键词：林长制；制度逻辑；治理体系；治理能力；治理效能；现代化

基金项目：北京市习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心（北京市社会科学基金）重大项目“坚持和完善生态文明制度体系研究”(20LLZZA015)。

正文

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约15000字

一

问题的提出

林长制是生态文明目标责任体系的重要制度创新，旨在通过由各级地方党委和政府领导担任林长和副林长，明确地方党政领导干部保护发展森林草原资源目标责任，构建“党政同责、属地负责、部门协同、源头治理、全域覆盖”的长效机制，以进一步压实地方各级党委和政府保护发展森林草原资源的主体责任，从而全面提升森林和草原等生态系统功能，达到维护生态安全、促进生态文明建设的目标。林长制2017年上半年在江西、安徽两省基层初创，2019年底写入新修订的《森林法》，2020年10月在十九届五中全会上被纳入“十四五”规划和2035年远景目标建议。2020年12月28日，中办、国办印发《关于全面推行林长制的意见》，要求到2022年6月全面建立林长制。在不到4年的时间里，一个政策从基层创新上升到中央决策，从分散试点扩散到全国推广，是什么力量在推动着这个进程？林长制的创新和发展又有着怎样的制度逻辑？

林长制改革也是生态文明体制改革的创新之举，是推进生态环境治理体系和治理能力现代化的重大举措，必然遵循国家治理体系和治理能力现代化的基本要求。安徽省2017年在《关于建立林长制的意见》中提出力争到2030年全省森林资源保护管理法规制度进一步健全完善，林业治理能力和治理水平显著提高；2019年的《安徽省创建全国林长制改革示范区实施方案》进一步明确要“积极推进林业治理体系和治理能力现代化”；2021年安徽省出台的《关于深化新一轮林长制改革的实施意见》更是提出“到2025年，林长制组织体系和目标责任体系更加完善，林业保护发展机制更加健全，政策保障制度更加完备，初步实现林业治理体系和治理能力现代化”。江西省2018年印发的《关于全面推行林长制的意见》明确要着力构建森林资源保护发展长效机制，不断健全完善林业现代化体系，到2035年基本实现林业现代化。还有多个省份都以2035年为节点提出林业治理现代化的目标。北京市提出到2035年实现园林绿化治理体系和治理能力现代化，福建省要求到2035年初步实现林业治理体系和治理能力现代化。可见林长制从一开始就被赋予促进林业治理现代化的使命，希望通过实施“林长制”达到“林长治”的目标。人们也认识到，林长制中“林”是主题，“长”是抓手，“制”是保障，“治”是落点。那么，我们究竟需要一个怎样的制度设计才能实现这一目标？有了林长制是否就能够顺利实现这一目标？如何避免出现河长制曾遭遇的治理机制“泛化”和治理方式过于“简约化”等问题从而导致治理绩效“内卷化”？换句话说，林长制该如何完善治理体系、提升治理能力以达到理想的治理效能？

二

林长制创新与发展的制度逻辑

林长制的创新是新时代大力推进生态文明建设的产物。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视生态文明建设，持续推进生态文明体制改革和制度创新，形成了习近平生态文明思想，指导我国生态文明建设取得了历史性成就、发生了历史性变革。林长制在短短几年内从江西、安徽等省的试点探索走向全国推广，正是这一时代大潮推动的结果，同时也是地方政府之间政策学习和借鉴的具体体现，是林草领域改革发展的客观要求。

(一）加强生态文明制度建设是林长制创新与发展的时代背景

2012年党的十八大把生态文明建设上升为中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局的高度，首次提出要加强生态文明制度建设，强调“保护生态环境必须依靠制度”。2013年党的十八届三中全会把“推进国家治理体系和治理能力现代化”确立为新时代我国全面深化改革的总目标，在生态文明领域要求“建立系统完整的生态文明制度体系，实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度”。2015年上半年出台的《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》明确要求“建立领导干部任期生态文明建设责任制”，下半年发布的《生态文明体制改革总体方案》提出改革的目标是构建产权清晰、多元参与、激励约束并重、系统完整的生态文明制度体系，推进生态文明领域国家治理体系和治理能力现代化，包括完善生态文明绩效评价考核和责任追究制度，开展领导干部自然资源资产离任审计，实行地方党委和政府领导成员生态文明建设一岗双责制等。2017年党的十九大把“坚持人与自然和谐共生”纳入新时代中国特色社会主义基本方略，要求“统筹山水林田湖草系统治理，实行最严格的生态环境保护制度，形成绿色发展方式和生活方式”。十九大报告对加大生态系统保护力度和改革生态环境监管体制做出部署，要求完善生态环境管理制度，坚决制止和惩处破坏生态环境行为。党的十九届四中全会进一步把需要坚持和完善的生态文明制度体系归纳为四个方面——实行最严格的生态环境保护制度，全面建立资源高效利用制度，健全生态保护和修复制度，严明生态环境保护责任制度。可以说，为生态文明立章建制是新时代生态文明建设的重要内容，也是林长制创新发展的历史背景。

(二）习近平总书记的指示精神是林长制创新与发展的政治动力

习近平总书记一贯重视林业生态建设。在厦门工作期间，他就制止鼓浪屿万石山的滥砍滥伐，要求把古树名木保护起来；在宁德地委书记任上，通过调研认为闽东的振兴在于林，“森林是水库、钱库、粮库”；担任省领导后持续关注并指导长汀水土流失治理，使“长汀经验”成为我国生态治理和修复的样板。担任浙江省委书记期间，他亲自推动和指导生态省建设，提出“生态兴则文明兴，生态衰则文明衰”和“绿水青山就是金山银山”等著名论断。党的十八大之后，他更加重视林业在生态文明建设中的基础性、战略性作用，多次深入林区视察指导，多次研究林业重大问题，“关于林业的批示指示讲话次数之多、分量之重、力度之大、范围之广，都前所未有”。2014年11月，江西省成为继福建之后第二个全境列入生态文明先行示范区建设的省份。2015年3月6日，习近平总书记在参加十二届全国人大三次会议江西代表团审议时指出：“环境就是民生，青山就是美丽，蓝天也是幸福。要像保护眼睛一样保护生态环境，像对待生命一样对待生态环境。对破坏生态环境的行为，不能手软，不能下不为例。”江西、安徽同属长江经济带，在2016年1月5日召开的推动长江经济带发展座谈会上，习近平总书记提出要在相当长一个时期内，“把修复长江生态环境摆在压倒性位置，共抓大保护，不搞大开发”，要把实施重大生态修复工程作为推动长江经济带发展项目的优先选项，实施好长江防护林体系建设、退耕还林还草、河湖和湿地生态保护修复等工程，“要用改革创新的办法抓长江生态保护”。2016年2月初，习近平总书记视察江西时指出，绿色生态是江西最大财富、最大优势、最大品牌，一定要保护好，做好治山理水、显山露水的文章，走出一条经济发展和生态文明水平提高相辅相成、相得益彰的路子，打造美丽中国“江西样板”。这几次讲话为江西出台最高规格的河长制和率先探索林长制提供了重要的政治契机和强大的政治动力。2016年4月，习近平总书记在考察安徽时叮嘱“要把好山好水保护好，着力打造生态文明建设的安徽样板，建设绿色江淮美好家园”。为了落实总书记的要求，安徽省加快了生态文明体制改革和制度创新的进程，着手制定河长制工作方案，并探索在全省推行五级林长制。2018年5月18日，习近平总书记在全国生态环境保护大会上发表重要讲话，把“用最严格制度最严密法治保护生态环境”作为加强生态文明建设必须坚持的六个原则之一，要求“加快制度创新，增加制度供给，完善制度配套，强化制度执行，让制度成为刚性的约束和不可触碰的高压线。要严格用制度管权治吏、护蓝增绿，有权必有责、有责必担当、失责必追究，保证党中央关于生态文明建设决策部署落地生根见效”。同时首次提出要加快构建包括“以改善生态环境质量为核心的目标责任体系”在内的生态文明体系，并强调“地方各级党委和政府主要领导是本行政区域生态环境保护第一责任人，对本行政区域的生态环境质量负总责，要做到重要工作亲自部署、重大问题亲自过问、重要环节亲自协调、重要案件亲自督办，压实各级责任，层层抓落实”。这一讲话精神有力指导和推动了林长制在试点地区的推深做实，并逐步上升为国家政策。

(三）先期推进的河长制建设经验是林长制创新与发展的参考借鉴

地方政府之间的政策学习即“府际学习”是政策创新的一个重要途径。林长制及其前身山长制存在明显的学习借鉴河长制实践经验的情况。河长制是生态文明目标责任制中较早发轫于地方并得以在全国推行的制度。2003年6月，为创建生态省，在时任省委书记习近平同志的倡导和主持下，浙江全省启动“千村示范、万村整治工程”；10月，位于太湖西南岸的湖州市长兴县针对入湖河流的污染问题，借鉴创建国家卫生城市中的片长、路长、里弄长等管理机制，在全国率先试行“河长制”。2007年夏季爆发的太湖蓝藻污染事件，促使位于太湖北岸的江苏省无锡市在全市范围内实行河长制，由各级党政负责人分别担任64条河道的河长，取得明显成效。此后，河长制在多个省份扩散推广。2015年8月，江西省靖安县在全省率先试点河长制。11月，江西省就正式启动实施党政主要领导分别担任总河长、副总河长的“河长制”工作，在全国率先建立了党政同责、区域和流域相结合，覆盖全省所有河流的高规格五级河长制组织体系。受此启发，2016年3月，抚州市临川区按照生态文明示范区建设的要求，结合全域封山育林，探索建立党政主要领导负责管山育林的“山长制”，形成政府主导、部门联动、全民参与的森林资源保护管理体系。当年8月，抚州市在全市推行“山长制”，构建市、县（区）、乡（镇、场）、村四级“山长”管理体系。2017年4月1日，曾经在集体林权制度改革中创造“山定权、树定根、人定心”模式的九江市武宁县，借鉴抚州山长制的经验，经过多半年的准备，正式出台《“林长制”工作实施方案》，构建县乡村三级林长体系，大力实施“增绿、用绿、护绿”三大工程。这是全国首个实施林长制的县级政府。安徽省河长制和林长制的推行则几乎是并行的。2017年3月6日，安徽省下发《全面推行河长制工作方案》，建立省、市、县（市、区）、乡镇（街道）四级河长制体系，省级层面由党政主要负责同志担任双总河长，由省政府常务副省长担任副总河长；3月28日，安徽省委书记在参加义务植树活动时提出要探索实行林长制，随后合肥、安庆、宣城三地开始试点；9月18日，安徽省委省政府印发《关于建立林长制的意见》，决定从2018年起全面推开林长制改革，建立以党政领导责任制为核心的省、市、县、乡、村五级林长体系。从江西、安徽两地的实践来看，先行一步的河长制改革都为林长制的试点和推广提供了经验借鉴和制度参考。

(四）林草领域改革发展的形势任务是林长制创新与发展的现实需要

林长制改革并非简单复制河长制的模板，也不是单纯为创新而创新，而是要解决林草领域积累的老问题和面临的新问题。中央《关于全面推行林长制的意见》列举了林长制的六个主要任务：一是加强森林草原资源生态保护，二是加强森林草原资源生态修复，三是加强森林草原资源灾害防控，四是深化森林草原领域改革，五是加强森林草原资源监测监管，六是加强基层基础建设。这些也是当前林草改革领域的重点、难点所在。我国总体上是一个缺林少绿的国家，森林覆盖率从新中国建立前夕的8.6%，缓慢增长到改革开放之初的12%，再到今天突破23%，已经取得举世瞩目的成就，但与目前世界平均水平的31%还相去甚远，“十四五”期间也仅预计增加1个百分点。我国草原植被综合盖度已达2018年的55.7%，但草原生态系统整体仍较脆弱，中度和重度退化面积仍占1/3以上。与此同时，毁林毁草现象仍屡禁不止、居高不下，2019年全国共发现林业行政案件14.44万起，其中违法使用林地案件5.05万起，连续3年占比居首。在森林灾害方面，2010—2019年每年虫害发生面积都在840万公顷以上，2017年达到最高的905.97万公顷，其中松材线虫病自1982年发现以来已扩散蔓延到18个省份，至2020年底发生面积2714万亩。我国森林火灾2010—2019年平均每年都在2000起以上，相较本世纪头十年已有明显下降，但近年来重特大事故时有发生，且十年内我国由人为因素引发的森林火灾占比超过50%。在林业改革方面，自1998年机构改革和全流域大洪水之后，林业逐步实现从“砍树”向“看树”的历史性转变，集体林权制度改革、国有林场改革、国家公园体制改革等深层次改革依次推开，但相比较而言，“林业仍然是国家现代化建设中的短板，发展不平衡不充分的问题尤为突出，制约着经济社会可持续发展和国家现代化进程，也无法满足人民对美好生活的需要”。2018年4月，国家林业和草原局决定启动新一轮集体林业综合改革试验工作，针对集体林业发展中的重点难点问题，确定了十大改革试验任务。这十大改革试验任务是：建立集体林地“三权分置”运行机制，完善林权流转管理制度，创新林权抵质押贷款及林权收储担保融资方式，完善集体林权保护制度，培育新型林业经营主体，完善林业社会化服务体系，创新森林经营管理制度，创新小农户和现代林业发展有机衔接机制，深化集体林权股权化、社会资本投入林业模式改革，以及推动一二三产业融合，创新集体林业发展模式。2018年机构改革之后，新组建的国家林业和草原局的主要职责为负责森林、草原、湿地、荒漠和陆生野生动植物资源的监督管理，林草、湿地的生态保护修复、国土绿化和荒漠化防治等。在地方，受资源禀赋差异性等因素的影响，林草主管机构设置不一而足，全国有17个省份新组建了林业和草原局，14个保留独立的林业局设置，北京市沿用园林绿化局，上海市为绿化和市容管理局（挂上海市林业局牌子），山东省在自然资源厅加挂省林业局牌子，天津市则合并为规划和自然资源局。有些地方在省以下又有不同设置，例如山东部分地级市设有独立的林业局。职责范围也有所差异，基层执法力量也因森林公安和乡镇林业站的变更而大为削弱。林草部门在新形势新任务下有“小马拉大车”力不从心之感，靠自身力量难以解决“理念淡化、职责虚化、权能碎化、举措泛化、功能弱化”等问题，迫切需要一种顶层设计上的制度创新，完善统筹协调机制，形成全社会保护和发展林草资源的强大合力，为建设人与自然和谐共生的现代化提供坚实的生态基础。

三

林长制的治理逻辑：“三位一体”的治理现代化

林长制的中长期目标是实现林草领域的治理体系和治理能力现代化，这是我国国家治理体系和治理能力现代化尤其是生态环境治理现代化的客观要求。这一诉求反映在各地借鉴“河长制，河长治”的标语进行“林长制，林长治”的宣传当中。从治理逻辑的角度来看，这表达了希望通过建立健全林长制的治理体系以实现林草领域长治久安的治理效能。但“徒法不足以自行”，制度建设是林长制发挥作用的前提和保障，而要让制度产生预期的效果还取决于各级林长的治理能力和治理水平。

党的十九届四中全会指出，我国国家治理体系和治理能力是中国特色社会主义制度及其执行能力的集中体现。国家治理现代化的着力点是“固根基、扬优势、补短板、强弱项”，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，加强系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，把我国制度优势更好转化为国家治理效能。由此可见，中央提出的国家治理现代化的基本逻辑是：完善国家治理体系（构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系）——提高国家治理能力（加强系统治理、依法治理、综合治理、源头治理）——实现国家治理效能（建成富强、民主、文明、和谐、美丽的社会主义现代化强国），三者相辅相成，构成一个“三位一体”的有机整体，“有了好的国家治理体系才能提高治理能力，提高国家治理能力才能充分发挥国家治理体系的效能”。换句话说，国家治理现代化包括治理体系现代化、治理能力现代化和治理效能现代化三个有机组成部分，缺一不可。生态环境治理现代化是国家治理现代化在生态文明建设领域的具体体现和必然要求，同样包括生态环境治理体系、能力和效能三个方面的现代化。由此我们认为，林长制的治理逻辑也应该是这样一个“三位一体”的过程：首先是构建林长制，建设系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，实现治理体系现代化；其次是践行林长（zhǎng）治，让各级林长真正履职尽责，熟练掌握和运用四种治理能力（即系统治理、依法治理、综合治理、源头治理），统筹协调解决林草领域的实际问题，实现治理能力现代化；最后是实现林长（cháng）治，各级林长充分发挥制度优势，完成好国家规定的六项任务，在守护好绿水青山的同时为老百姓带来金山银山，实现治理效能现代化。

(一）治理体系现代化：构建系统高效的林长制

“治理”是现代社会多元主体共同管理公共事务的过程。治理体系一般包括治理主体和治理机制两个部分，国家治理体系现代化是指在现代国家建构过程中，“国家治理主体由单一的政府主体发展为政府、市场、社会等多元主体”，同时通过不断深化党和国家机构改革，“构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系”。所谓系统完备，就是机构健全、职能配套、机制完善，解决的是组织职能体系覆盖度的问题；科学规范就是设置合理、程序严密、于法周延，解决的是组织职能体系精准度问题；运行高效就是运转协调、执行顺畅、监督有力，解决的是组织职能体系实效性问题。生态环境治理体系现代化指的是持续推进生态文明体制改革和制度创新进而构建产权清晰、多元参与、激励约束并重、系统完整的生态文明制度体系；在治理主体方面则是要构建党委领导、政府主导、企业主体、社会组织和公众共同参与的现代环境治理体系。因此，从治理体系现代化的角度来看，推行林长制的首要任务是要构建系统、规范、高效的制度体系，这也是一个地区林长制顶层设计的核心内容，主要包括组织体系设置和工作机制设计两个方面。

1．林长制的组织体系

林长制的核心是各级林长的设置。在试点过程中，全域推行林长制的省份一般均建立了省、市、县、乡、村五级林长体系，并在省、市、县三级设立总林长、副总林长和林长，乡、村二级设立林长、副林长。在总林长的设置上，主要有三种做法：一是以安徽为代表的由党委、政府主要负责人同时担任总林长，党委、政府分管负责人担任副总林长的“党政双总林长制”；二是以江西为代表的分别由党委和政府主要负责人担任总林长和副总林长的“党政单总林长制”；三是以山西为代表的由政府主要领导担任总林长，分管领导担任副总林长的“行政单总林长制”。三种类型都与本地区的河长设置保持一致，存在明显的制度复制和制度惯性。中央《关于全面推行林长制的意见》对此采取了包容性的表述：“各省（自治区、直辖市）设立总林长，由省级党委或政府主要负责同志担任；设立副总林长，由省级负责同志担任。”在目前已全面实施林长制的省份，大多数选择“党政双总林长制”，山西的河长制和林长制也都调整为党政双总河长和双总林长设置。

各地一般都在省市县三级设立林长制办公室，负责与林长制有关的指导协调、制度制定和督察考核等具体工作。办公室设在相应的林业主管部门，办公室主任通常由林业主管部门主要负责同志担任。2018年6月，安徽省林业局在全国率先设立林长制工作处。《安徽省林长制条例》规定“县级以上人民政府应当设立林长制办事机构”，同时规定“乡镇人民政府、街道办事处应当确定人员承担林长制相关工作”。此外，福建、广西、四川等省区设有专门的省级林长制工作处，福建省编办还为此核增省林业局副厅级领导职数1名，编制5名；新疆、吉林在省级林草资源管理处加挂“林长制工作处”的牌子；上海等地则成立林长制工作专班负责推进林长制工作。

在乡级林长设置方面，江西省设立一名乡级林长，由党委主要负责同志担任，设立第一副林长由政府主要负责同志担任，设立副林长由其他同志担任。安徽省的乡级林长仍是两名，由党委、政府主要负责同志共同担任。乡级副林长由分管负责同志担任。福建省则规定由各县（市、区）根据实际情况灵活设置。

村级林长一般都由村（社区）党组织书记担任，在尚未实现村（社区）党组织书记和村（居）委会主任“一肩挑”的安徽省，村级副林长由村（居）委会主任担任；而在基本实现“一肩挑”的江西省，村级副林长则由其他村（社区）干部担任。

由于各级林长与各级党政领导职位之间存在一一对应的关系，因此不需要专门的遴选条件和程序，一般通过下发文件的方式来确认相应的林长名单及责任区域，若出现领导人的变动，则等新领导就位后予以确认。

2．林长制的工作机制

为使林长制工作能够落地见效，各地在试点过程中，主要参考河长制的做法，并结合林草行业的特点，建立了林长会议制度、信息公开制度、部门协作制度、工作督察制度、工作考核制度等配套制度，形成了有效的工作机制。

（1）林长会议制度

会议是林长发挥统筹协调作用的主要途径。林长会议制度有利于部署林长制推行工作的重大事项、协调解决重大问题、督导工作落实情况。安徽、福建、湖北等省建立省级林长会议制度，包括省级林长会议、省级林长专题会议、省级林长办公室会议。江西的省级林长会议制度包括省级总林长会议制度、省级林长会议制度、省级林长制协作单位会议制度、省级林长制协作单位联络员会议制度。贵州省则创新省级林长联席会议制度，包括省级总林长联席会议、省级副总林长或省级林长联席会议、省级林长联席会议成员单位会议。目前，安徽、江西两省建立了从省到乡镇（街道）的较为成熟的纵向林长会议制度体系。其余省份大都要求市县参考省级建立相应的会议制度。

（2）信息公开制度

信息公开能够促进信息共享，提高工作效率，及时了解掌握林长制工作进展情况。安徽省和福建省建立了林长制信息公开制度，对公开内容、公开方式、公开程序、公开时限分别进行说明。江西省建立了省、市、县、乡四级林长制信息通报制度，包括工作简报和专报制度、工作通报制度、网络发布制度。北京市建立信息共享和报送制度。湖北省建立林长制信息公开制度，要求县级以上林业主管部门为林长制信息公开责任主体并对公开原则、公开内容、公开方式、公开程序、公开时限进行了说明。贵州省建立林长制信息工作制度，包括省级林长制信息公开、报送、通报制度。此外，安徽省全面构建林长制“五个一”服务平台，江西省建立林长制智慧管理平台，实现全省的信息互联互通。

（3）部门协作制度

部门之间的协调联动，能够明确责任分工，形成齐抓共管的格局。江西省、安徽省建立林长制部门协作机制，确定了省委组织部、省发改委、省财政厅、省生态环境局、省林业局等多个部门为协作单位。北京市建立部门协作制度，林长制办公室各成员单位要协同配合，各成员单位要明确林长制工作联络员，负责具体联络协调工作。福建建立林长制省级部门协作制度，规定了省级部门协作的目标任务、工作职责和协作机制。湖北省建立林长制部门协作制度，确定省委组织部、省发改委、省教育厅、省公安厅、省林业局等24个联系单位，并建立信息沟通、工作会商、应急调度联动机制。

（4）督察督办制度

督察也作督查，意为监督检查，督办则不光有监督检查的含义，还有督促办理的意思。在政务工作中，三者可以分开来用，也经常结合使用。督察督办通过监督工作进度，检查工作成效，查找问题和不足，从而进行整改。安徽省建立了省级林长制工作督察制度，根据督察主体不同，分为省级总林长（副总林长）督察、省林长制办公室督察和省级林长会议成员单位督察。督察方式分为综合督察和专项督察两种。江西省建立了省级林长制督办制度，市、县、乡三级建立了林长制工作督查督办制度。督办主要采取书面督办和现场督办两种方式。北京市建立林长制督查制度，定期对林长制实施、林长履职情况进行督导检查，建立督查问题整改台账，实行清单化管理。福建省建立林长制省级督查制度，由省级林长牵头或指定有关同志对市县级林长、省级林长制协作单位进行督查，确定了督查内容、督查方式、督查程序、结果应用。

（5）工作考核制度

考核是推动各级行政主体履职尽责、落实政策的有效途径。考核一般是上级对下级的考核，逐级进行。安徽省、江西省、福建省、贵州省建立林长制工作考核制度。安徽省、市、县实行森林资源总量和增量相结合的绩效评价制度。江西省对省、市、县、乡四级进行考核，考核内容和分值为工作考核30分，目标责任考核70分，影响度考核（包括加分项目和减分项目）。福建省林长制工作考核内容包括工作考核和目标责任考核。贵州省采取定性评估和定量评价相结合、自查自评与抽查核查相结合、日常考核与年终考核相结合的方式进行。

（6）其他制度

各地还根据工作实际的需要，在林长巡林、林长追责、协同治理、公众参与等方面进行了制度创新。例如，江西、北京等地建立林长巡林制度，规定了各级林长每年巡林的频次和方式；江西省九江市率先探索出台了林长制责任追究办法，对追责情形、追责形式、追责实施等进行了规范。在协同治理方面，安徽、重庆、江西等地探索建立“林长+警长”的工作机制，安徽已在全省公安机关全面施行森林警长制；安徽、北京、河北、贵州等地建立了“林长+检察长”协作机制；福建省三明市率先探索“林长+法院院长”工作机制，实现“驻林长办公室法官工作室”全覆盖。在公众参与方面，山东省建立“民间林长”制，引导民营企业家、社会组织和志愿者队伍积极参与全省的林长制工作；广州市增城区指定经营林地面积大于50亩的承包户担任“产业林长”，深圳市探索发挥义工联合会等社会组织参与林长制工作的积极性。

(二）治理能力现代化：强调履职尽责的林长（zhǎng）治

治理能力是把制度优势转化为治理效能的本领。国家治理能力现代化指的是在现代化进程中实现公共利益、协调和解决利益矛盾的能力。一般根据十九届四中全会提出的“四种治理”来界定治理能力现代化的内涵，即“系统治理、依法治理、综合治理、源头治理”，其中“系统治理是治理的核心，依法治理是治理的重要保障，综合治理是治理的重要手段，源头治理是治理的根本”。生态环境治理能力现代化是我国社会主义生态文明制度执行能力的集中体现，是四种治理能力在生态文明建设领域的实现过程，从治理主体的角度来看则是政府主导生态环境治理的能力、企业等市场主体治理生态环境的行动力以及社会组织和公众的参与能力不断提升的过程。中央《关于全面推行林长制的意见》虽然没有直接出现“治理能力现代化”的字眼，却在第一部分“总体要求”中分别提到了“四个治理”：在指导思想中提出要按照山水林田湖草“系统治理”要求，构建“源头治理”的长效机制；在工作原则中提到要坚持“综合治理”；在工作职责中规定要“依法”全面保护森林草原资源。这些“应然”取向的治理能力要求，正是生态环境治理现代化在林长制中的逻辑体现，也是对林长制试点地区实践探索的经验总结。

1．系统治理

所谓系统治理是指运用系统性的原则和方法进行治理，要能够“前瞻性思考、全局性谋划、战略性布局、整体性推进”。在生态环境领域，系统治理指的是把生态文明建设视为一个系统工程，需要统筹考虑、整体推进；在治理主体上强调多元主体共同参与，构建现代治理体系，在治理对象上要求山水林田湖草沙等生态要素一体谋划、一体治理。江西省以党政同责、一岗双责的林长负责制为基础，构建起了“统筹在省、组织在市、责任在县、运行在乡、管理在村”的森林资源管理新机制；同时充分发挥林长制在统筹山水林田湖草沙系统治理方面的作用，在全省开展护绿提质行动，强化森林资源管理，提升森林资源质量，提高科学利用水平，实现森林资源“三保、三增、三防”的目标，促进经济社会与生态环境协调发展。安徽省全面建立针对林业保护发展中长期存在的“职责虚化、权能碎化、举措泛化、功能弱化”问题，把林业的主要工作都纳入林长的职责范围，“负责领导、组织、协调区域内森林、林木、林地、野生动植物、湿地、公共绿地等林业资源及其生态系统保护发展”。同时坚持系统治理，实行党委领导、政府主导、部门联动、社会参与的工作机制，协同推进“护绿、增绿、管绿、用绿、活绿”五大任务。

2．综合治理

所谓综合治理是指多个部门联手，运用多种方法手段对某一领域或某一专项工作开展治理。常用的手段包括政治、行政、财政、金融、工程、技术、法律、宣传等。当然并不是说手段越多、越复杂就越好，而是要根据问题本身的性质和复杂程度，不拘泥于某一种手段，善于多措并举，取得实效。林长制试点省份一般都建立了包括十几到二十几个部门的协作机制，并且规定了具体的分工职责，有的部门出台了专项的配套措施，形成治理的合力。安徽省细化了27个省直有关部门在林长制改革中的职责，出台优化林业发展环境22条政策和林长制改革示范区17条政策意见，省有关部门分别制定了推进国土绿化和森林资源高质量发展、提高公益林补偿标准、加快林区道路建设、拓展林业投融资渠道、发展特色林业产业等10多个方面的配套措施。

3．源头治理

所谓源头治理是指对治理对象抓住其本源问题进行彻底的整治，治本为主、标本兼治。江西省注重发挥林长制源头治理的作用，加强林业基层基础能力建设，推行网格化管理的责任机制，全面建立“一长两员”森林资源源头管理体系，将现有生态护林员、公益林护林员、天然林护林员、防火护林员等整合组建为统一的专职护林员。同时充分发挥行政村林长和森林资源监管员、专职护林员距离山头近、发现情况早等优势，组织开展拉网式巡查，守好源头、看牢山头、管住人头，使森林资源得到有效保护和发展。安徽省夯实林业生态安全保护的基层基础，充分调动社会力量直接参与林业资源保护，全面建立《林长制“一林一员”安全巡护制度》。在全省范围内所有林业资源分布区域均设有护林员，全面落实安全责任，分级建立护林员组织，试行网络化布局、日常化管护和常态化管理，确保“一山一坡、一林一园、一区一域”安全巡护任务到人和护林员到岗履责，形成依托基层、各级联动、覆盖全省的林业资源安全巡护体系。

4．依法治理

所谓依法治理是指运用法治的原则和方法进行治理，实现治理的制度化、法治化。林长依法治理能力至少包括两个方面的内容：一是依法行政、依法决策、依法执行的能力，严格执行国家和地方的相关法律法规，不以言代法，不徇私枉法；二是省市两级林长要善于制定和完善林长制的地方性法规，保障和促进林长制有法可依、有法必依。安徽省先后在市级、省级进行林长制立法。2019年10月25日，安庆市人大常委会表决通过《安庆市实施林长制条例》，2020年1月1日起施行，成为全国首部林长制地方立法。2021年5月28日，安徽省人大常委会在全国率先发布了省级林长制立法《安徽省林长制条例》，条例共21条，于2021年7月1日起施行。江西省在2019年9月28日通过的《江西省生态文明建设促进条例》中规定：“县级以上人民政府应当建立健全环境治理制度，提高环境治理能力。……实施河长制、湖长制和林长制，落实河、湖、林管护主体、责任和经费，完善河、湖、林管护标准，加强对河长制、湖长制和林长制的监督考核。”目前林长制立法工作已提上议事日程，预计相关条例将于2022年出台。

(三）治理效能现代化：追求人与自然和谐共生的林长（cháng）治

“治理效能是检验制度绩效的标准。” “效能”作动词意为“行为主体贡献才能与效力”，作名词意为“事物所蕴含的有利作用”。效能一词具有非常鲜明的中国特色，早在1941年中共中央就发文强调“提高效能”。机关效能建设是习近平在福建工作期间亲自倡导和大力推动的一项富有成效的工作。1990年，习近平担任福州市委书记期间首次提出“马上就办”。1999年，漳州市以“效能监察”和“勤政建设”为实践基础，在全省率先对机关作风进行变革，拉开了福建省机关效能建设的序幕。2000年，福建以服务型政府建设为目标在全省开展机关效能建设。在时任省长习近平看来，“效能建设是以效能为基本目标，把管理的诸要素有机结合在一起的高层次管理活动。开展机关效能建设是建立办事高效、运转协调、行为规范的机关管理体系的必然要求”。国家治理效能是国家治理活动所产生的一系列有利作用或积极效果，表现为国家制度和国家治理体系所指向的治理目标的实现程度，是一个潜在性、过程性、结果性、指向性相统一的概念，治理过程有效和治理目标达成是深入理解国家治理效能的两个关键点。生态环境治理效能现代化，则是生态环境治理主体发挥生态文明制度优势，有效解决资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化等问题，统筹做到生产发展、生活富裕、生态良好“三生共赢”，建设天蓝、地绿、水净、人和的美丽中国，最终实现人与自然和谐共生的现代化。

林长制的治理效能现代化是各级林长实施治理的实际行为表现和林长制治理体系与治理能力现代化任务目标之间的匹配程度。林长制的治理效能既体现为一时一地的治理绩效，也体现为区域性生态服务功能的实现，后者往往有待时间的检验，需要长期跟踪、监测和评估。林长制的政策创新能够快速扩散并上升为国家政策，一定程度上也说明了其取得的阶段性和区域性成就是明显的。

从安徽、江西两个试点省份来看，林长制的成效主要表现在以下几个方面：一是加法效应。试点区森林资源持续增加，城乡造林绿化得到加强，生态环境明显改善。安徽省森林覆盖率从“十二五”末期的28.65%增加到2020年的30.22%，江西省森林覆盖率稳定在63.1%，同时率先实现国家森林城市、国家园林城市设区市全覆盖。二是减法效应。林业违法问题得到有效遏制，森林火灾发生起数、林业行政案件发生率等实现了下降。2017年以来，安徽全省森林火灾受害率控制在0.5‰以下；2019年，全省林业行政案件数比2016年下降40%。江西省森林督查变动图斑数从2018年的52539个下降至2020年的29372个；违法问题数从2018年的15468个下降至2019年的5232个。三是乘法效应。试点区在全面深化林业领域改革、促进林业产业升级等方面实现了突破。安徽2019年成为全国首个林长制改革示范区，随后在全省建设30个示范区先行区，探索90项体制机制创新点，精准破解不同区域林业改革发展难题。作为安徽林长制改革第一县的宣城市旌德县2020年林业总产值达32.27亿元，较林长制改革前增长近40%。江西赣州安远县实施林长制后，2018—2020年改造低质低效林24.69万亩，林下经济由弱变强，林下种植中草药面积从7000多亩增加到1.2万亩，总产值从8000余万元增长到近3亿元。当然，林长制的功效还在于整体提升当地的生态环境水平，守护和提供更优质的生态产品，不断满足人民群众对高质量发展和高品质生活的追求。

四

结论与讨论

林长制是社会主义生态文明新时代的制度创新，是生态文明目标责任体系的重要组成部分，是全面深化林草领域改革的现实需要。林长制在学习借鉴河长制实践经验的基础上发展创新，通过府际学习得以快速扩散，并因其取得的明显成效而得到中央采纳和全面推广。无论地方探索还是全国推行，林长制都努力遵循“三位一体”的生态环境治理现代化的逻辑，在构建和完善科学合理的治理体系的同时注重提升林长的“四个治理”能力，从而将林长制的制度优势转化为治理效能，守护绿水青山，创造金山银山，最终实现人与自然和谐共生的现代化。

当然，治理现代化不仅是一个目标，还是一个过程，或者说是一个需要较长过程才能实现的目标。不论是先行试点的地区，还是后续跟进推广的地方，林长制的治理体系和治理能力都还有较大的改进和提升空间，其治理效能也有待实践的进一步检验。在林长制全面推行过程中，有几个方面尤其需要关注：

一是要保障林长制的实施因地制宜、有名有实。由于各地自然禀赋不同，林长制涵盖的内容和所要解决的问题都会有所不同，地方政府要在深入了解本地林草资源特点的基础上，坚持问题导向和目标导向，以中央《关于全面推行林长制的意见》的要求为遵循，制定符合实际的制度体系，加快林长制的专项立法进程，将林长的设立与职责、林长制的组织保障、监督考核等写进地方性法规，确保林长制实施的科学性、规范性、可行性。同时要持续推深做实林长制，主要领导要亲力亲为，动真格、解难事，切忌脱离实际、机械照搬，避免出现责任泛化、虚化及形式化等问题。

二是要加强对各级林长的能力培训，尤其是要提高县级以上林长统筹协调的能力。统筹协调是管理的基本内涵，加强统筹协调是治理现代化的必然要求和关键所在。各级林长都是所在地区的决策精英，掌握着地方发展的方向，但绝大部分林长却并非林草系统或相关专业出身，能否坚持“生态优先、绿色发展”不仅是个政治意识和政治责任的问题，也是一个需要了解生态系统管理和科学绿化等的知识更新和能力建设的问题。因此加强对各级林长的系统性专业培训就显得尤为重要。目前国家林草局和地方政府对各级林长办工作人员和乡、村两级林长的培训较多，对县级以上林长的培训还比较少见。安徽省委党校已尝试将林长制课程引进干部培训。在这方面，国家还需要整体设计、整体推进。

三是要进一步完善林长制的现代治理结构，形成全社会共建共治的良好局面。中央已经明确要求构建党委领导、政府主导、企业主体、社会组织和公众共同参与的现代环境治理体系。对于林长制而言，目前的工作重心还是在党委领导和政府主导方面，在发挥企事业主体作用，鼓励社会组织和公众共同参与方面还有待加强。可以总结推广一些地方创新“产业林长”和“民间林长”的做法，动员社会力量积极参与林草等自然生态资源的保护，助力生态产品的价值实现，加强对政府部门的监督，充分发挥林长制“全行业、全区域、全覆盖”的制度优势，不断提升生态环境治理现代化水平。

（责任编辑：林日杖）

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往期回顾

▸ 包炜杰《新发展阶段国有企业的创新驱动发展》

▸ 陈永森《关于建设人与自然和谐共生现代化的五个问题》

▸ 陈学明《对“人类文明新形态”的若干思考》

▸ 张云飞《建设人与自然和谐共生现代化与生态现代化的异同》