《美国观察》33 | I2U2：如何看待拜登组建的“中东小集团”？

本文是《美国观察》栏目推出的第33篇文章，主要聚焦拜登推动建立的“中东四方集团”（I2U2），并着重分析了其总体特征、各方参与动因、存在的缺陷及其对世界经济发展与安全的启示。

本文作者：

李星原，中国人民大学国际关系学院硕士研究生，清华大学战略与安全研究中心战略青年

许卓凡，巴黎政治大学国际安全专业硕士研究生，清华大学战略与安全研究中心战略青年

2022年7月11日，拜登执政后首次访问中东。7月14日，白宫网站发布美、印、以、阿四方峰会《联合声明》。拜登在任内频繁开展“小集团外交”，“中东四方”（I2U2）是这一外交模式的最新产物。

一、再建“小集团”

I2U2的建立基于历史基础，并非一时兴起。美国与中东国家有着传统联系，也有处理与该地区关系的经验。印度则注重与海湾国家的战略关联，充分强调其与海湾国家的历史和经济联系。[1]莫迪政府尤其重视发展同海湾国家关系。2021年10月，印度外长苏杰生对以色列进行为期5天的访问，美、印、以、阿四国外长举行了一次四方虚拟会议，一致同意在此基础上建立一个“国际经济合作论坛”，聚焦交通、技术、数字经济、海上安全和经贸合作。不到一年，会议升级至国家元首级别，正式宣告新地区合作集团的诞生。[2]

（一）综合性的倡议

与“四方安全对话”机制（QUAD）一样，I2U2是一个综合性框架，以外交而非军事内容起步。7月14日发布的《联合声明》涵盖水、能源、交通、空间、卫生和粮食安全，第一个重要内容是基建和公共卫生，最重大关切为粮食安全和清洁能源，很明显这是俄乌冲突背景下的产物。考虑到中东特殊的政治环境，《联合声明》特别强调《亚伯拉罕协议》（the Abraham Accords）【1】带来的阿以关系遗产[3]。美国和阿联酋还通过《气候农业创新使命》（The Agriculture Innovation Mission for Climate），发展环境友好农业，促进粮食系统智能化。[4]

I2U2的总体目标是，“启用私营部门资本并运用相关专业知识，以实现基础设施现代化，推进产业低碳发展路径，改善公共卫生和疫苗获取，推进中东地区国家间的互联互通”。[5]

（二）各取所长的合作

I2U2试图各取所长，落实重要的食品和能源项目。其一，在印度建立的综合食品园区将由印度提供土地、美国和以色列提供技术和帮助项目实现长期化、阿联酋提供20亿美元投资。

其二，四方将在印度古吉拉特邦建设混合可再生能源项目，包括300兆瓦的风能和太阳能，并配备电池储能系统。这一过程中，美国贸易和开发署将为这个项目提供所需的3.3亿美元研究资金，而位于阿联酋的公司或将成为关键知识和投资伙伴。[6]

四国在能源、粮食安全、医疗健康等领域之间的互补性正是I2U2的特点和潜力。两个项目还欢迎私营企业参与，以期激发除政府外的多元主体活力。

二、I2U2，意欲何为？

在四国峰会《联合声明》发布前，国际舆论普遍认为I2U2将以军事作为核心合作领域，打造QUAD西亚版本。[7]然而，此次峰会设置的合作领域仅涉及低政治议题，合作的广度和深度显然不及外界预期，进而引发对I2U2性质及其前景的广泛讨论。一个稳定的机制需要基于共同的目标。从四国加入I2U2的动机来看，该机制成员并非“志同道合”，而是“各有所图”。

（一）美国：重振领导

拜登在开启中东之行前曾公开表示，这是一场重返西亚的旅行，目的是恢复美国在该地区影响，对抗中俄不断增强的影响力。[8]由此可见，美国对I2U2的地缘政治诉求较为突出。

特朗普执政之后，美国在中东战略收缩、从阿富汗撤军等行为加剧了阿拉伯国家对美国的不信任，纷纷寻求同中俄接近。俄乌冲突期间，多数阿拉伯国家并未加入反俄阵营，美国在中东主导权遭到侵蚀。因此，美亟需重返中东，但必须确保其在“印太”地区的战略投入不受影响。通过建设I2U2，美既能逐步恢复影响力、防止中俄进一步填补中东战略真空，又可以借其他三国之力减少自己维护中东秩序的成本。[9]某种程度上，I2U2更像是美国给其中东伙伴注入的一针“廉价安慰剂”。此外，借I2U2加强同印、阿的关系还有助于减少美国对俄制裁阻力，缓解其欧洲盟友的“燃油之急”。

尽管《声明》只字未提中国，I2U2仍体现出一些美国人士的担忧：“中国慷慨和低条件的投资使美国盟友在经济方面缺乏选择”[10]，如何强调“中国在中东的威胁”始终无解，I2U2却尝试提供针对中国投资的替代方案。同时，拜登规劝盟友抵制中国投资，例如中国在以色列海法港的技术和农业项目。[11]

2021年6月拜登政府高调抛出“重建美好世界”（B3W）倡议来对冲“一带一路”倡议I2U2可被认为是其具象表达。2021年7月起，中国周边的“双锚状态”（西锚为QUAD，东锚为美英澳同盟（AUKUS）），形式上转变为“三锚并立”。I2U2借鉴“印太”经验，再次迎合“小集团”路线，体现了布林肯对华政策的“新三点论”：（对项目）投资，（对盟友）联合，（对华）竞争。

（二）阿联酋：科技先行

根据阿联酋50年计划十项原则，服务经济被定为外交政策首要目标[12]，而发展高科技产业则是实现这一目标的关键。因此，阿联酋对I2U2的主要关注点在于该机制可能带来的投资机遇和技术收益。如果I2U2能够建立一个互联互通的经济技术合作网络，阿联酋则可大量引进美、以的先进技术并拓展印度投资市场，助推本国能源和经济结构转型，确保其坐稳阿拉伯世界“第二把交椅”。

阿联酋外长曾在受访时表示，该国非常担心美国违背承诺或被“夹在美中之间”。[13]阿联酋安全依赖美国、经济依赖中国，促进伙伴关系多元化、增强战略自主权成为其加入I2U2的原因之一。从《声明》所列合作领域看，阿联酋诉求基本得到满足。有学者认为，I2U2原本就是阿联酋为发展经济和科技而主推形成的合作机制。[14]

（三）印度：多重利益

作为区域性强国，印度加入I2U2的动机较为复杂。印度将中东视为本国势力范围的重要延伸，[15]I2U2能够为其在中东拓展影响力创造支点。印度认为，加入I2U2也是其从区域性强国转变为全球性大国的重要象征，有利于其在国际事务中发挥更大作用；加入该机制还符合印度的国防、经济和能源利益。

印度为以色列武器最大买家，并试图通过进口以色列高尖端武器技术来推进本国国防工业现代化。[16]阿联酋是印度最重要的能源进口来源地之一，高达350万的在阿印度劳工还为其提供着海量侨汇收入。[17]以I2U2为基础，印度将在上述领域同以、阿两国建立更紧密的联系。

（四）以色列：推动和解

I2U2的出现为以色列加速同阿拉伯国家关系正常化创造了契机。阿拉伯世界的敌意一直是制约以色列发展的首要因素，推动同阿拉伯国家关系正常化是以历届政府努力的目标。2020年9月以色列同阿联酋、巴林签署《亚伯拉罕协议》后，阿以和解再无重大进展，似已进入瓶颈期，海湾国家反以情绪也出现升温趋势。[18]

以色列试图将I2U2作为带动阿以和解的突破口，深化同阿联酋的双边合作，后者将会得到更多的科技、投资和安全保障，这将鼓舞那些在对以立场上摇摆不定的阿拉伯国家，激励其签署《亚伯拉罕协议》，并逐步改变阿拉伯人对以色列的仇视态度。[19]《声明》中有关支持《亚伯拉罕协议》的条款集中体现了以色列的上述利益。此外，作为伊朗仇敌，加大对伊威慑力度也是以色列加入I2U2的重要目的之一。

三、I2U2的三大缺陷

（一）并非“志同道合”

首脑会晤是一个集团从框架走向机制化的标志性要素。2007年，QUAD概念首现，直到2021年才实现首脑会晤，而中东四方在一年内便实现了首脑会晤。然而，最终绩效和机制化速度并不呈正相关，而是更取决于各方是否“志同道合”，拥有共同关注议题和一致战略目标。I2U2既存在结构性分歧，也存在关注点差异。

其一，I2U2作为“西亚四方”的最大短板是其没有基于一国或多国形成的共同威胁。在阿联酋和以色列高度重视对华关系的前提下，四方对威胁程度的认知有极大分野。[20]

其二，历史性、结构性的阿以冲突依然未得解决，双方在道德、宗教和安全方面的鸿沟尚未弥合。伊朗威胁下，近年来阿拉伯和犹太民族的和解进程不断加速，但每当巴以局势紧张之际，双方鸿沟依然清晰可见。

其三，各方对伊核问题的关切和重视程度也有所不同。以色列更关注伊核问题，美国的主要关注点却在于俄乌冲突带来的能源和粮食危机，以及全球性地缘考量和对华遏制。尽管以色列总理拉皮德表示“如果他们（伊朗）继续发展核计划，自由世界将使用武力”，拜登却没有重申这些言论，也没有承诺对伊朗动武，而是强调继续对话的必要性。这不仅意味着伊朗不是I2U2的首要目标，还意味着美以政策的分歧。

（二）关键伙伴缺席

I2U2既不等同于美国中东政策，也无法代表中东地区利益。中东关键的代表性国家沙特不仅不在I2U2之中，还因“卡舒吉事件”、对华关系等议题和美国龃龉不断。

此外，沙特和阿联酋在阿拉伯世界中存在一定程度的竞争关系。I2U2代表性明显不足，“美国的领导”并未落实。

（三）持久性尚无定论

I2U2很可能缺乏持久性。受俄乌冲突影响，中东地区战略地位再次提升，但这是暂时的。美国战略重心东移和清洁能源取代化石能源是长期趋势，美国的兴趣很可能因俄乌冲突走向尾声而回落。

相比QUAD成员，I2U2成员离中国距离远，对“中国威胁”敏感度更低，“应对中国的决心”更小。如果希望将自己而非中俄塑造为中东国家的首选合作伙伴，华盛顿必须保持比QUAD更大的战略耐心，维持对I2U2具体事务的兴趣，[21]否则依然会陷入“叠床架屋”的窠臼。

与此同时，美国内部裂痕犹在，下届政府对外政策不明。不论是I2U2，还是“全球民主峰会”等内容，都更多只是拜登“执政成绩单”上的一个非重点条目。

四、启示

I2U2似乎受经济发展方面的担忧而非地缘政治和意识形态抱负驱动。但拉皮德却同时表示“在为我们的国家、企业和科学部门创造相对优势”[22]，在强调发展之余体现出竞争意识。国家间综合竞争使得许多经济框架并非以经济发展为目标，而意在经济安全和经济保护，纯经济议题有外溢成政治和地缘问题的危险。

对冲“一带一路”倡议的I2U2只是这种趋势的一个案例。如果相关国家不能采取正确态度，I2U2仍将成为经济壁垒高筑的缩影，加速世界经济落入“新冷战”“经济冷战”“经济脱钩”的话语陷阱。经济安全取代市场逻辑，“逆全球化”和“小集团”盛行，“去经济化”正降低经贸在国际关系中的比重和地位，一定程度上冲击了全球自由贸易格局。

编：刘宇宁

审：孙成昊

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