《美国观察》41 | 新版美国《国家安全战略》：基于文本数据的比较和分析

作者：陈李逸帆，中国社会科学院大学国际政治经济学院国际关系专业硕士研究生、清华大学战略与安全研究中心战略青年

当地时间10月12日，美国白宫发布新版《国家安全战略》（下简称“NSS”），这是拜登政府首份正式NSS文件。[1]根据美国现行法律（50 USC 3043），总统应当每年向国会提交阐明美国国家利益、承诺、能力和国家力量使用的NSS报告。[2]因此，美国NSS文件集中体现了美国政府对国家安全的综合认知，并直接反映总统观点。

国务卿布林肯在介绍NSS的新闻声明中避开了“竞争”字眼，[3]但与布林肯的克制相反，美国国家安全顾问沙利文在解读NSS时反复强调，中国“是美国最大的地缘政治挑战”[4]、“是唯一一个既具有重塑国际秩序意图，又具有越来越多的经济、外交、军事和技术力量来推进这一目标的国家”[5]。这些说法延续了拜登上任以来的基本立场。

一、报告内容概要

此版NSS重申了美国对当前国际形势的认知：世界正处在一个重要的转折点，2020年代是具有决定性的关键十年。这一判断是新版NSS的龙睛之句，这份48页报告的核心正是围绕该看法提供了一个总体设计，指导美国如何在这10年里发展与建立起能够赢得地缘政治竞争和国际共同挑战的能力与优势。

（一）章节设计与基本内容

新版NSS共分为五个部分。第一章《接下来的竞争》、第二章《投资于我们的实力》、第三章《我们的全球优先事项》、第四章《我们的区域战略》和第五章《结论》。其中，第二章与第三章是新版NSS的重点内容。

（二）主要议题与核心观点

主要议题一：大国之间为塑造国际秩序未来而展开的竞争

中国

1、中国是美国最大的地缘政治竞争对手，只有中国同时具备在全球范围挑战美国领导地位的意愿与能力。中国的挑战将会长期存在。

2、投资、协同和竞争是美国对华战略与政策的三个支柱[6]，美国在技术、经济、政治、军事、情报和全球治理领域赢得同中国的竞争至关重要。

3、与中国的竞争在“印太”地区最为明显。但这一竞争正朝着全球范围发展，并且在每个地区的几乎所有领域上演。

俄罗斯

1、与中国对美国带来的长期的、步步紧逼的、全球性的挑战不同，俄罗斯正对国际和平与稳定构成直接和持续的威胁。

2、乌克兰危机大大削弱了俄罗斯相对于中国、印度和日本等其他大国的地位。俄罗斯常规军事力量的削弱，可能会增强其在军事规划中对核武器的依赖。

主要议题二：世界共同面临的跨国挑战

气候和能源安全

1、气候变化对所有国家来说都是最大的和潜在的问题。

2、乌克兰危机表明，世界迫切需要加快从化石燃料的转型。

流行病和生物防御

1、下一次疫情大流行可能会有着更强的传染性和致命性。

粮食不安全

1、实现可持续的全球粮食安全需要各国政府与多边机构和非政府组织合作，时刻保持警惕并采取行动。

军控与不扩散

1、美国将加强军备控制和防扩散机制，阻止军备竞赛，降低误判的可能性并补充美国和盟国实现威慑的措施。

恐怖主义

1、与二十年前相比，今天的恐怖主义威胁在意识形态上更加多样，在地域上更加分散。

2、美国的反恐战略转变为“合作伙伴主导、美国赋能”。通过支持有效治理、促进稳定和经济发展以及解决持续冲突，从根本上解决“激进化”问题。

（三）重点表述与关键概念

在包括NSS事实清单等官方意见中，还出现了一些相对新颖的表述与概念。

1、世界再次处在转折点。后冷战时代已经结束，大国之间正在开展一场决定未来走向的竞争。

2、拜登政府采取的方法打破了国内政策和外交政策之间的分界线，美国拥有把国内外挑战转化为机遇进而推动国内改革和振兴的传统。

3、应对中国和俄罗斯这样具备更强能力的竞争对手及其带来的威胁，美国不能仅仅依靠常规力量与核威慑。为此，美国确立了依赖于综合威慑（Integrated Deterrence）的国防战略。

二、文本数据统计与纵向比较

为进一步了解新版NSS的关切变化，探索美国战略界对美国国家安全的认知情况，笔者对2015年NSS（奥巴马政府）、2017年NSS（特朗普政府）、2021年《临时国家安全战略指南（INSSG）》（拜登政府）和2022年NSS（拜登政府）做了词频统计。（笔者对四份NSS文件进行了关键词检索，记录并统计了关键词出现的频次。由于表达同一涵义的词语在报告中并不唯一，因此，笔者较为细致地、尽可能地统计了所有同一涵义的单词。图表均为笔者自制。）

（一）2022年NSS的关键词统计

在关键词统计中，笔者记录了部分国家/地区、部分国际组织与机制、部分地理区域、重要议题和关键概念的提及次数。

图3  2022年NSS中部分地理区域被提及次数

如图所示，“印太”是美国政府在新版NSS中使用最多的区域称谓，被提及的次数高于欧洲，远远多过中东，这凸显了中国和“印太”地区对美国的战略重要性。朝鲜半岛和中国南海各被提及1次。在新版NSS中，没有使用“亚太”和提及中国东海。

图4  2022年NSS中部分议题被提及次数

图中数据体现了拜登政府强调技术在地缘政治竞争中的重要性，重视供应链安全与韧性、前沿科技与STEM人才的创新。民主也是拜登多次强调的议题，意识形态修辞的回归或许将成为美国未来几年的对华常态。

图9  四份NSS文件中部分组织被提及次数

上图展示了四份NSS文件中部分组织和国际机制频次情况。联合国、北约和欧盟是NSS中最常被提及的国际组织。特朗普在报告中只提到1次联合国。3位总统在4份NSS中均提到“伊斯兰国”“基地组织”、东盟、欧盟、联合国和北约。只有奥巴马提到TPP，这一协定2015年后再未出现在NSS中。

图10  四份NSS文件中部分地理区域被提及次数

从总量上看，欧洲仍然是四份NSS中被提及最多的地区。但综合考虑亚洲和“印太”/亚太时，可以明显发现，美国NSS关注的重点已转移到亚洲。拜登上任以来，“印太”地区的分量更是显著超过欧洲。

图11  四份NSS中部分议题被提及次数

图11展示了四份NSS中部分议题的情况。总量上看，民主、技术、能源和气候是排名前四多的被提及议题，并在数量上与其他议题形成断档。在总统偏好上，特朗普只提及气候一次，但较多地讨论了移民和知识产权议题。

图12  四份NSS中部分概念被提及次数

图12展示了四份NSS中的部分概念。对比可知，拜登政府重新在NSS中使用“基于规则的”和“航行自由”两个概念，并且比奥巴马与特朗普更加强调“国际秩序”。四份NSS均提到了“伙伴”、“盟友”、“竞争”、“挑战”、“威慑”和“领导”。从频次上看，奥巴马更多使用了“领导”，而特朗普和拜登则更多使用了“威慑”和“竞争”。这说明国际力量对比在近几年发生了较为明显的改变，美国面临来自中国等国家快速发展和本国衰落的压力，在领导世界上已信心不足。

三、总结

新版NSS全面评估了美国当前及未来数年的重点安全关切和主要事项，就不同安全问题分别做了优先排序和应对策略，并提出了投资本国、强化同盟和提升军力的总路径以应对地缘政治竞争和共同跨国挑战。

无论文件本身还是文件出台前后美国安全领域高级官员的表态，这份NSS无疑为美国同中国竞争提供了一种先声夺人的视听效果。美国已将中国视作本国的首要竞争对手，在乌克兰危机硝烟未散的当下，仍然把中国列为最应当被优先对待的安全威胁。尽管两国仍存在广泛的共同利益、在低政治领域依然有着深度合作的必要性和可能性，但在经济、科技、外交、战略与安全等议题上，中国未来面临的来自美国的压力将持续上升。

新版NSS究竟能为美国带来什么？在实施中会打多大折扣？将遭遇怎样的现实困难？会发挥出怎样的作用？这些问题目前还没有答案。本文仅仅是对新版NSS的一次速览概述，无论从学术还是政策角度，拜登政府的首份NSS都值得持续跟踪观察与更为深入的研究分析。

编：孙成昊

审：蔡依航

（本文仅代表作者个人观点，与清华大学战略与安全研究中心立场无关。引用、转载请注明出处。）