"主要内容

1、2022年地方债发行特点：（1）地方债新增债券规模较大，发行前置且较为集中，逆周期宏观调控作用突出；（2）北京、上海等东部地区使用专项债结存限额较少，部分省份已用完可动用的结存限额；（3）新增债券投向更加丰富，基础设施建设仍占主导地位；（4）地方债收益率曲线先下行后上行，全年短升长降；（5）全年债券期限明显拉长，但受再融资债券发行上升影响，下半年债券期限有所缩短。

2、2022年地方债政策重点上半年和下半年有所不同，上半年地方政府债务政策主要围绕地方债尽快发行、尽早使用形成实物工作量，以及加大违法违规举债行为问责等方面展开。下半年，地方政府债务政策突出之点主要表现在两方面：一是，动用专项债结存限额支持扩大财政支出，二是，落实地方政府债务作为支持区域经济发展的功能。

3、2022年地方政府债券信用基本面特征总体表现为：（1）2022年各省GDP增速相比2021年均出现下降，下半年大多数省份有所回升；（2）2022年地方公共财政收入增长有所好转，政府性基金收入仍大幅下降；（3）大部分省份债务规模增长较快，债务规模进一步扩张。

4、2023年地方债市场展望：（1）适度扩大财政支出规模，地方债或将出现扩容；（2）地方债发行利率或将有所波动；（3）地方债发行节奏或将更为均衡；（4）地方债务风险管理仍将进一步加强。

1、地方债新增债券规模较大，发行前置且较为集中，逆周期宏观调控作用突出

2022年，国内受新冠疫情、房地产投资下行等多重因素影响，国外发达经济体高通胀下收紧货币政策导致外需有所收缩等因素影响，我国宏观经济稳增长压力突出，虽然地方债发行规模和净融资规模同比均出现下降，但由于新增债券规模较大，发行进度较为前置，有效地支持了基础设施建设和扩大了投资，充分发挥了地方债逆周期宏观调控作用。

2022年，地方债新增债券发行规模同比增幅较大，但受一般债券和再融资债券发行规模下降影响，地方债发行同比有所下降。具体来看，2022年我国地方债共发行2145只，同比增长7.73%，规模73555.79亿元，同比下降1.70%。其中，一般债券发行411只，同比增长1.99%,规模22359.77亿元，同比下降12.78%，专项债券发行1734只，同比增长9.19%,规模51196.02亿元，同比增长4.08%。从新增债券和再融资债券来看，新增债券发行1640只，同比增长6.22%,规模47446.26亿元，同比增长8.73%。其中，新增一般债7182.11，控制在一般债务限额7200亿元内，新增专项债40264.15亿元，超过了2022年两会期间经人大批准的专项债务限额36500亿元，创下专项债发行历史新高，主要原因是2022年下半年盘活了历年专项债务结存限额所致；再融资债券发行505只，同比增长12.98%，规模26109.53亿元，同比下降16.29%。2022年，地方债净融资规模45797.63亿元，同比下降4.87%。截至2022年12月末，全国地方政府债务余额350618亿元，控制在376474.3亿元的地方政府债务限额之内。

2022年，为了应对疫情影响和推动地方债资金尽快形成实物工作量，地方债发行明显较为前置。由于受财政部发文要求6月底前完成大部分2022年全年新增专项债发行工作的影响，地方债发行进度明显提速，主要集中在上半年发行，其中又以5月、6月发行规模最大，均超过了万亿规模。下半年，受国务院常务会议提出依法用好5000多亿元专项债地方结存限额的影响，大部分省份获得专项债结存限额分配，导致10月发行规模有所上升，在下半年形成另一个发行小高峰，但发行规模远不及上半年。下半年，地方债共发行641只，比上半年下降57.38%，发行规模21054.22亿元，比上半年下降59.90%。同时，受地方债发行特点影响，上半年新增债券发行占比较大，但下半年再融资债券发行规模较大，发行占比明显上升。具体来看，下半年新增债券发行只数为353只，占比55.1%,规模为7236.3亿元，占比34.4%；再融资债券发行只数为288只，占比44.9%,占比比上半年上升30.5个百分点，规模为13817.91亿元，占比为65.6%，占比比上半年上升33.2个百分点。

此外，由于地方债发行主要集中于上半年，发行进度较往年加快，且随着地方债项目实施支出进度通报预警机制的建立，地方债项目落地速度也明显提升，资金使用效率提高。据国家发改委透露，截至11月底，今年已发行专项债券的项目开工率达95%，达到近年来的最高水平，这有利于保证地方债资金尽快形成实物工作量，落实地方债发挥扩投资稳增长的重要作用。

2、北京、上海等东部地区使用专项债结存限额较少，部分省份已用完可动用的结存限额

专项债务结存限额是地方政府专项债务在历年使用中形成的专项债务余额小于专项债务限额的部分，到2022年初可动用专项债务结存限额为13491.39亿元，加上财政部还掌握了1200亿元待分配的地方政府专项债务结存额度，共计14691.4亿元。由于今年上半年我国地方政府限额大部分使用完毕，为了保证下半年财政支出强度，继续发挥地方债稳经济增长的作用，9月7日召开的国常会决定，依法盘活地方2019年以来结存的5000多亿元专项债限额，70%各地留用，30%中央财政统筹分配并向成熟项目多的地区倾斜，要求各地在10月底前发行完毕。

自辽宁省9月27日首次动用专项债务结存限额发行债券到10月底，各省新增专项债务4346.09亿元，到12月底新增专项债务4832.38[2]亿元。其中，山东（不含青岛）分配的专项债结存限额最多，达到了610亿元，但实际使用最多的省份为河北省，为374亿元，另外河南、四川、云南、福建（不含厦门）分配和使用的专项债结存限额均超过了300亿元，而北京、上海2022年初可动用的专项债结存限额最多，均超过了1700亿元，但分配和使用的专项债结存限额分别只有30亿元和26.1亿元，因而，这两个地方剩余结存限额仍有1700亿元左右。除了北京、上海两个地方分配的专项债结存限额少于100亿元以外，还有安徽、湖南、天津等20个地方限额少于100亿元，部分地方可动用的专项债结存限额较少是主要原因，西藏可动用的专项债结存限额为零，但12月仍发行了新增专项债7个多亿。从各省剩余结存限额来看，四季度湖南、深圳、天津等省市新增专项债规模超过了可动用的专项债结存限额，超出可动用的专项结存限额部分主要是今年上半年发行余下后的新增专项限额，也不排除多分配了新增专项债限额的可能，而剩余结存限额较多的省份除了北京、上海外，还有江苏、河南、辽宁（不含大连）均超过了300亿元，这为未来扩大财政支出留下了空间。

3、新增债券投向更加丰富，基础设施建设仍占主导地位

2022年新增债券投向范围更加丰富，在前期确定的交通基础设施、能源、保障性安居工程等9大领域基础上，新增了新型基础设施、新能源等项目，有利于更广泛地推动经济社会发展。下半年专项债结存限额重点投向主要包括：交通基础设施、能源、农林水利、生态环保、社会事业、城乡冷链等物流基础设施、市政和产业园区基础设施、国家重大战略项目和保障性安居工程等九大领域。

2022年新增债券仍然主要投向基础设施建设领域，重点支持重大项目建设。根据财政部政府债务研究和评估中心的数据，2022年投向基础设施建设领域的资金占比超过了63%，保障性安居工程和社会事业占比为33.19%，支持中小银行发展占比1.04%，其他占比2.58%。其中10月，新增专项债券主要用于市政和产业园区基础设施建设、社会事业和交通基础设施建设等领域，用于市政和产业园区基础设施1595.47亿元，占比36.3%，社会事业824.64亿元，占比18.7%，保障性安居工程708.58亿元，占比16.1%，交通基础设施694.32亿元，占比15.8%，农林水利325.25亿元，占比7.4%，生态环保143.41亿元，占比3.3%，城乡冷链物流基础设施86.31亿元，占比2%，能源21.11亿元，占比0.5%。

4、地方债收益率曲线先下行后上行，全年短升长降

地方债收益率曲线先下行后上行，根据财政部2022年2月25日开始公布的地方债收益率曲线，上半年受货币政策较为宽松影响，各期限收益率均出现下行，下半年到11月后，由于资金面略微收紧、市场对基本面预期看好，各期限收益率均出现上行。全年来看，地方债收益率出现了短升长降格局，其中，1年期、2年期、3年期、5年期收益率2022年年底较2022年2月25日分别上行11BP、17BP、10BP、2BP，7年期、10年期、15年期、20年期、30年期则分别下行5BP、6BP、11BP、15BP、15BP。但由于上行时间较短，下半年相比上半年各期限收益率仍均出现下行，其中，1年期、2年期、3年期、5年期、7年期、10年期、15年期、20年期、30年期分别下行15BP、15BP、3BP、6BP、7BP、6BP、18BP、17BP、16BP。

相比2021年，由于货币政策较为宽松，地方债平均收益率为3.01%，比2021年下行34BP，地方债各期限收益率也均出现下行，且下行幅度均较大，利差也相应压缩到15BP左右。其中，1年期、2年期、3年期、5年期、7年期、10年期、15年期、20年期、30年期收益率分别下行41BP、35BP、40BP、39BP、33BP、32BP、35BP、34BP、31BP，1年期、2年期、3年期、5年期、7年期、10年期、15年期、20年期、30年期利差分别下行8BP、7BP、9BP、9BP、9BP、9BP、9BP、9BP、7BP。下半年，地方债平均利率为2.88%，相比上半年下行19BP，各期限也均有所下行，但平均利差基本保持平稳，其中，2年期下行1BP，3年期上行1BP,30年期下行1BP。

从各省来看，2022年地方债平均发行利率排名靠前的省份为西藏、广西、吉林，分别为3.15%、3.15%、3.14%，主要还是反映这些地方经济财政实力较弱，债务风险偏高；发行利率排名靠后的省份为北京、上海和湖北，分别为2.66%、2.84%、2.87%，北京、上海经济财政实力较强，债务风险较低，发行利率也较低，湖北主要是今年经济财政状况相比其他地方表现较好。地方债与同期限国债之间平均利差受地方经济财政实力强弱影响较大，各省之间分化较大，北京、广东、江苏和湖北等省份将利差压低到了11BP左右，但新疆、内蒙古等地平均利差仍在25 BP左右。具体来看，内蒙古、新疆利差最高，分别为24.9BP、24.7BP，江苏、湖北最低，分别为10.7BP、10.8BP。

5、债券期限明显拉长，但受再融资债券发行上升影响，下半年债券期限有所缩短

2022年出于稳增长需要，地方政府推动基础设施建设项目以拉动投资，新增债券发行明显上升，且由于项目期限较长，拉长了地方债发行期限。2022年地方债平均期限为13.07年，相比2021年12.89的年限明显拉长。下半年，受再融资债券发行占比上升影响，地方债平均期限明显缩短。具体来看，下半年地方债平均期限为11.55年，比上半年期限13.92年有所缩短。其中新增债券平均期限为14.82年，与上半年14.78年的平均期限略有上升，再融资债券平均期限为7.55年，与上半年7.42年的平均期限有所上升。

从地方债期限结构来看，期限品种仍然是1年期、2年期、3年期、5年期、7年期、10年期、15年期、20年期、30年期共9个期限，以10年期为主，10年期共发行493只，占比23%，发行规模为17205.65亿元，占比23.4%，发行数量上15年期和20年期分别居第二位和第三位，15年期共发行355只，占比16.6%，20年期共发行343只，占比16%，发行规模上7年期和20年期分别居第二位和第三位，7年期共发行12150.53亿元，占比16.5%，20年期共发行11476.52亿元，占比15.6%。下半年，期限结构仍以10年期为主，10年期共发行140只，占比21.8%，发行规模为5486.12亿元，占比26.1%，由于再融资债券发行占比上升，7年期和5年期无论只数还是规模均分别占据第二位和第三位，发行只数分别为114只和107只，占比分别17.8%和16.7%，发行规模分别为4545.62亿元和3390.12亿元，占比分别为21.6%和16.1%。

2022年，含赎回选择权和提前偿还条款的债券共324只，占全年地方债发行之比为15.1%；规模8206.66亿元，占比11.16%。其中，含赎回选择权债券共计13只债券。下半年，含赎回选择权和提前偿还条款的债券共84只，占下半年地方债发行之比为13.1%；规模1927.26亿元，占比9.15%。其中，含赎回选择权债券共计6只债券。

2022年上半年，地方政府债务政策主要围绕两点：一是，为了应对经济下行压力，稳住经济大盘，发挥地方债稳投资扩内需的作用，要求地方债限额提前下达，尽快发行，尽早使用形成实物工作量，扩大有效投资；二是通过查处违法违规举债，压实地方债务管理主体责任等方式，继续加大对地方债务的管理。

下半年，地方政府债务政策突出之点主要表现在两方面：一是，动用专项债结存限额支持扩大财政支出，二是，落实地方政府债务工具作为支持区域经济发展的功能。具体来看：

动用专项债结存限额方面，2022年8月24日，国务院常务会议上要求依法用好5000多亿元专项债券地方结存限额，10月底前发行完毕。9月7日，国务院常务会议上进一步要求依法盘活地方2019年以来结存的5000多亿元专项债限额，70%各地留用，30%中央财政统筹分配并向成熟项目多的地区倾斜。各地要在10月底前发行完毕，优先支持在建项目，年内形成更多实物工作量。随着国务院常务会议的决策部署，专项债结存限额进入盘活阶段，有效地支持地方政府扩大投资和稳内需。

落实地方政府债务支持区域经济发展的作用方面，主要是为了配合和落实中共中央和国务院支持贵州、深圳和山东三地发展的决策部署，财政部动用了财政政策工具，因地施策，通过地方政府债务这一工具对区域经济发展作出有重点的支持，同时，对区域政府债务管理提出相应的要求。针对贵州，财政部出台《支持贵州加快提升财政治理能力奋力闯出高质量发展新路的实施方案》，提出“完善防范化解地方政府债务风险的考核和问责机制，稳妥化解存量隐性债务，坚决遏制新增隐性债务”、“研究支持贵州高风险地区开展降低债务风险等级试点”、“在确保债务风险可控的前提下，科学分配新增地方政府债务限额，积极支持贵州符合条件的政府投资项目建设”。针对深圳，财政部出台《关于支持深圳探索创新财政政策体系与管理体制的实施意见》，提出“充分考虑举债空间、偿债能力、项目储备、使用进度等因素，对深圳新增地方政府债务限额给予积极支持”、“支持深圳继续赴境外发行离岸人民币地方政府债券”、“探索建立政府偿债备付金制度，防范地方政府专项债券兑付风险”。针对山东，财政部出台《关于贯彻落实<国务院关于支持山东深化新旧动能转换推动绿色低碳高质量发展的意见>的实施意见》，提出“充分考虑财力水平、债务风险等因素，在分配分地区新增地方政府债务限额时统筹予以支持”、“指导加强地方政府债务管理，强化财政预算约束，实现限额分配与偿债能力相匹配”、“强化专项债券借用管还全流程管理，推进专项债券项目穿透式监管。加强债务风险评估预警结果应用，有效前移风险防控关口”，同时，提到“指导山东逐步降低高风险地区债务风险水平”。

2022年，新发地方政府债券信用评级均为AAA级，存量地方政府债券也没有出现过评级下调的情况。2022年由于受内外多重因素影响，地方经济财政状况表现不及往年，同时地方政府显性债务规模上升，债务风险明显增大，但地方债风险整体可控。

1、2022年各省GDP增速相比2021年均出现下降，下半年大多数省份有所回升

从各省公布的2022年GDP数据来看，各省GDP增速相比2021年均出现下降。2022年经济增速在4%以上的省份共9个，绝大部分仍在中西部地区。2022年除吉林、上海经济增长处于收缩外，其他省份均出现同比增长。除湖北、江西、重庆、山西等十个省份外，其他省份2022年全年GDP增速相比上半年出现回升，回升幅度最大的省份为上海，回升幅度为5.5%，下滑幅度最大的省份为西藏，下滑3.7%，主要是受疫情影响。就地区来看，东部地区，全年GDP增速最高的为福建，同比增长为4.7%，经济增速全国首位，GDP增速最低的为上海，同比下降0.2%，反映出上海疫情虽过去但疫情对经济的影响仍未完全消失，2022年广东GDP为12.44万亿元，继续居全国第一位；中部地区，全年GDP增速最高的为江西，同比增长4.7%，GDP增速最低的为河南，同比增长3.1%，值得注意的是，山西因资源价格上涨上半年GDP增速排名全国第二位，但下半年受疫情影响经济增速有所回落；西部地区，全年GDP增速最高的为甘肃，同比增长4.5%，GDP增速最低的为西藏，同比增长1.1%；东北地区，吉林全年GDP同比下滑1.9%，辽宁和黑龙江分别同比增长2.1%、2.7%。

2、2022年地方公共财政收入增长有所好转，政府性基金收入仍大幅下降

2022年地方一般公共预算本级收入10.88万亿元，按自然口径计算下降2.1%，扣除留抵退税因素后增长5.9%，相比上半年回升了1.2个百分点，而2021年地方一般公共预算本级收入同比增长10.9%，反映出2022年下半年地方财政收入增长虽有所好转，但受疫情等多种因素影响仍处于较低水平。从各省已公布的全年公共财政收入来看，按自然口径计算，仅内蒙古、陕西、安徽、山西等7个省份公共财政收入同比出现增长，其他省份均为下降，相比上半年公共财政收入增速，除山西、内蒙古、广西等7个省份出现下降外，其他省份均为回升，回升幅度最大的为青海，回升20.4个百分点，回落幅度最大的为内蒙古，下降16.4个百分点。全年地方公共财政收入规模排在前三位的省份为广东、江苏和浙江，分别为13279.7亿元、9258.9亿元、8039.4亿元，排在最后三位的省份为西藏、青海和海南，分别为179.6亿元、329.1亿元、832.4亿元。全年地方公共财政收入同比增速[3]最高的省份为山西，增长21.8%，其次为内蒙古，增长20.2%，再者为陕西，增长19.3%，这些省份受煤炭价格上涨影响，公共财政收入增幅较大，增速排在最后三位的省份为吉林、西藏和云南，分别同比下降25.6%、16.7%和14.4%。

政府性基金收入方面，全年地方政府性基金预算本级收入73755亿元，同比下降21.6%，其中，国有土地使用权出让收入66854亿元，同比下降23.3%。虽然全年地方政府性基金预算本级收入和国有土地使用权出让收入同比增速相比上半年降幅收窄，收窄幅度均为8.1个百分点，但由于土地市场仍处于颓势，地方政府性基金预算本级收入和国有土地使用权出让收入全年下降幅度仍然较大。

3、大部分省份债务规模增长较快，债务规模进一步扩张

2022年大部分省份预计债务规模[4]出现了两位数以上的增长，仅有内蒙古、贵州、宁夏、辽宁等7个省份增速在10%以内，各省债务规模均有所扩张。其中，甘肃债务规模增长最快，增长了24.29%，其次是广东，增长22.56%。从新增债券增速来看，除了云南、天津、内蒙古、上海等10个省市出现下降外，其他大多数省份均出现上升，增长最快的省份为辽宁，增长了45.07%，其次是新疆，增长了29.64%，增速下降幅度最大的是天津，下降35.77%，反映出近年来随着债务风险上升，天津已对地方政府债务有所控制。从地方债净融资增速来看，除上海、山东、甘肃、广西等11个省份出现上升外，其他省份均出现下降，增速下降最快的省份为天津，下降49.99%，其次为贵州，下降33.33%，净融资规模上升最快的为上海，上升156.13%。

1、适度扩大财政支出规模，地方债或将出现扩容

目前的经济形势是国内需求疲弱，外部需求受欧美发达经济体收紧货币政策的影响预计也将会步入收缩阶段，在此背景下，扩大财政支出仍是提振国内需求、促进经济增长的重要手段。在刚刚结束的中央经济工作会议上，促消费将成为扩内需的重要举措，预计采用财政补贴等方式来促进消费将会成为趋势，这一定程度上有利于提振居民消费信心，提高居民消费意愿，扩大国内需求，但消费需求的提高主要取决于居民收入的提升，在居民收入短期内难以大幅提升的背景下，消费对经济增长的促进作用也可能不会立竿见影。即使通过住房消费促进经济增长，也取决于房地产的财富效益是否突出，但房住不炒的政策仍将不会动摇。因而，扩大财政支出仍将聚焦于促进有效投资，而不是促消费，地方债规模或将有所扩大。具体来看，一般债券方面，2022年我国赤字率安排在2.8%，考虑到促进经济增长的需要，以及财政收支矛盾仍然突出，2023年预计赤字率会提升到3%，从而一般债券新增规模也将会相应扩大；专项债券方面，2022年新增专项债券规模超过了两会期间批准的新增限额，主要是由于动用了5000多亿元历年结存限额，今年为了继续保持基建投资强度和保障前期项目后续资金的需要，新增专项债券限额预计将会超过36500亿元的规模，但考虑到债务率约束等因素，将会少于41500亿元的规模，预计新增专项债券发行规模在3.65-4万亿之间。再融资债券方面，目前再融资债券的用途除了用于偿还到期地方政府债券外，还承担了化解隐性债务的任务。2023年到期偿还量为370244.42亿元，同比增长12.89%,即使不考虑化解隐性债务，按2021年和2022年86%左右的借新还旧率，也需发行再融资债券318410.20亿元，这也将明显大幅超过2022年再融资规模。总的来看，新增一般债券规模扩张，新增专项债券规模略有收缩，再融资债券规模出现扩大，地方债规模今年或将出现扩容。

2、地方债发行利率或将有所波动

2022年11月后市场利率出现了一段时间的快速走高，但在配合稳增长的需要下，央行加大了对市场流动性的投放，逐渐稳定了市场利率。展望2023年，物价对货币政策收紧的影响仍较小，一方面，目前内需疲软，外需将收缩，有效需求不足难以推动物价上升，另一方面，在经济增长放缓下，居民收入增长乏力下，消费将会缓慢恢复却难以大幅提升，因而，目前采取阶段性的促消费政策也难以导致通货膨胀。在此背景下，央行货币政策预计将不会转向，会继续保持市场流动性宽松态势，从而有利于配合促进经济增长的需要，市场利率上行也将会受到抑制。但由于目前市场利率仍处于较低水平，较易受到经济增长向好预期的影响，从而导致市场利率易出现波动。另外，随着财政部地方债收益率曲线的公布，地方债定价将更为市场化和合理化。广东已有个别债券参照地方债收益率曲线定价，预计未来将会出现更多的地方政府和地方债参照地方债收益率曲线进行定价，从而推动地方债资金配置效率的提高。

3、地方债发行节奏或将更为均衡

2022年地方债的发行特点是上半年发行高度集中，尤其是二季度发行规模较大，主要原因是出于应对二季度疫情冲击的影响。在目前疫情防控优化的背景下，今年预计地方债发行节奏上将会更为均衡，尤其是前三季度发行节奏将更为均衡，有利于减少对债券市场的冲击。而由于地方债发行节奏更为均衡，今年地方债项目落地速度或将会受到一定影响，不排除开工率相比2022年会有所下降的可能，这仍需要地方政府加强项目进度管理，进一步完善支出进度通报预警机制，从而使地方债资金下放后尽快形成实物工作量。

4、地方债务风险管理仍将进一步加强

虽然今年经济财政状况预计将会好于2022年，有利于缓释地方政府债务风险，但对地方政府债务风险的管理仍将会加强。从地方政府显性债务来看，由于部分区域（注：集中于市县级）债务率上升较快，根据法定债务风险“红橙黄绿”区域分档，个别地方可能已经落入红色、橙色区域，这些地方面临较大的显性债务偿还压力。特别是2022年经历财政收入锐减的地方，显性债务风险将会明显上升。因而，预计对这些地方显性债务风险将会加强预警，且做好相应的风险防范工作。从地方政府隐性债务来看，2022年财政部对部分违法违规增加隐性债务的地方和融资平台进行了问责，预计今年对隐性债务的监管仍将加强，而不会出现放松。近期召开的全国财政视频工作会议要求，积极稳妥防范化解风险隐患，继续抓实化解地方政府隐性债务风险，加强地方政府融资平台公司治理，积极配合防范化解重要领域风险，牢牢守住不发生系统性风险底线，显示了监管层对隐性债务风险继续保持高度的重视。

[1] 本报告主要统计国内债券市场发行情况