地方政府隐性债务专题（四）：从预算执行报告看28省化债进展

■截至2022年2月17日，全国共28个省份披露了预算执行报告。预算执行报告是观察各省隐性债务化解进展的重要窗口，本文对28份报告进行全面梳理。

■2021年六大化债进展。

（1）多数省份“遏增化存”取成效。2021年多数省份债务管理较有成效，表现为①债务规模下降；②债务率或债务风险等级维持可控水平；③隐性债务风险得到缓释；④融资成本下降等。五个省明确提到2021年的化债任务已完成，包括四川、新疆、广西、河南和宁夏。

（2）各省化债措施包括统筹资金资产资源、债务置换等。各省基本围绕财政部6个化债途径展开化债，如贵州“通过依法依规安排财政资金、出让闲置和经营性国有资产权益、核销核减等措施，化解存量政府债务和隐性债务”。化债方案较有特色的省份包括宁夏、湖南等。①宁夏开展“宁夏交投集团的隐性债务剥离工作”、“银川市PPP 规范化债工作”；②湖南推出“高风险地区政府投资项目开工上级财政核准制”。部分前期出现过国企信用事件的省份，着重强调了对于地方国企的债务管理。如青海指出，“把支持国有企业去杠杆作为重点，积极配合并支持做好部分省属国有企业改革脱困；河南提出，“推动设立总规模300 亿元的省企信保基金，防范化解重点企业刚性兑付出现的债务违约”。

（3）借助特殊再融资债开展债务置换。部分省份提及2021年发行了特殊再融资债用于存量债务置换，包括贵州（266.39亿元）、苏州（272亿元）等。根据我们统计，2021年一季度至三季度，多数省份均发行了用于置换存量债务的特殊再融资债，主要用于建制县隐债化解试点；2021年四季度起，北京、广东发行特殊再融资债，主要用于全域无隐债试点（参考报告：《地方政府隐性债务专题（三）：全面解析特殊再融资债》）。

（4）多省开展隐性债务清零试点。部分省份在预算执行报告中提及已开始开展隐性债务清零试点，包括西藏、陕西、广东等。西藏指出，2021年开展了“全区县级隐性债务清零工作”，2022年将进一步开展“地级市隐性债务清零试点”；陕西提出，2021年“开展地级市隐性债务清零试点”；广东提出，“在全国率先开展全域无隐性债务试点，如期实现存量隐性债务‘清零’目标”。

（5）建制县隐债化解试点继续推进。入选2019年首批建制县隐债化解试点的主要是6个债务压力相对较高的省份，包括贵州、云南、湖南、甘肃、内蒙古和辽宁，2020年以来试点扩容。2021年预算报告中提及“推进建制县隐性债务化解试点”的省份除2019年已纳入试点的贵州外，还包括宁夏、江西、陕西等。

（6）部分省份出台化债专项文件。江西出台“防范化解地方政府隐性债务风险17条硬举措”；青海制定“防范化解政府性债务风险的意见”；贵州出台“进一步加强政府债务管理切实防范债务风险的实施意见”、“政府投资项目管理办法”等文件；广西印发“实施推动政府融资平台公司市场化转型若干措施”等。

■2022年化债计划。2022年各个省份整体仍然按照6大措施推进化债，同时多数省份强调对于隐性债务风险的监测和问责。总体来看，2022年各省份的化债方案仍以“遏增化存”、“不发生系统性风险”为原则。几乎所有省份都强调“坚决遏制新增隐性债务，稳妥化解隐性债务存量”；11省强调“守住不发生系统性风险的底线”；7省强调“守住不发生区域性系统性风险的底线”。

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1.1. 多数省份“遏增化存”取成效，川豫宁桂等完成年度化债任务

2021年多数省份债务管理较有成效，表现为（1）债务规模下降。如江苏指出，“政府性债务风险得到有效管控，债务规模和债务率持续显著下降”；宁夏指出，“预计全年债务总规模持续下降”；（2）债务率或债务风险等级维持可控水平。如重庆指出，“按财政部政府债务风险评估办法计算，我市政府债务率为109%，风险总体可控”；山东指出，“政府债务率保持在合理区间”；甘肃指出，“全省政府债务风险等级为绿色，债务风险总体可控”；青海指出，“确保全省债务率总体保持在安全区间”；宁夏指出，“市县风险等级不上升，全区债务风险总体可控。”（3）隐性债务风险得到缓释。如湖北指出，“做实做细隐性债务化解方案……缓释到期隐性债务风险。”；安徽指出，“政府隐性债务风险得到缓释”；江西指出，“全省隐性债务增量有效遏制、存量有序出清”；河北指出，“以零容忍的态度坚决遏制隐性债务增量，切实防范化解隐性债务风险。”（4）融资成本下降。如江苏指出，“指导市县建立融资平台公司债务成本控制机制”、“政府性债务风险得到有效管控……融资综合成本不断降低”；贵州指出，“依法依规优化债务结构、节约利息支出、拉长债务期限”；上海指出，“进一步优化债券期限结构，降低政府融资成本”。

有五个省明确提到2021年的化债任务已完成。四川和新疆 “完成隐性债务年度化解任务”；广西 “超额完成政府隐性债务年度化解计划”；河南和宁夏连续4年和3年超额完成隐性债务化解计划。（注：本文仅根据预算执行报告的文本进行分析，其他省份未提及不一定表示任务未完成）。

化债取得一定成效的同时，多数省份也指出化债存在的问题。如江苏、山东、四川、安徽、河北、河南等省份均提及，部分县（市、区）债务负担较重、债务风险等级仍然较高等；青海指出省债务风险水平相对较高。

1.2. 化债措施包括统筹资金资产资源、债务置换等

从化债措施来看，各省基本围绕财政部6个化债途径展开（财政资金偿还、出让相关股权、项目收益偿还、转为经营性债务、借新还旧&展期、破产重组&清算）。如贵州提到，“通过依法依规安排财政资金、出让闲置和经营性国有资产权益、核销核减等措施，化解存量政府债务和隐性债务”；湖北提到，“做实做细隐性债务化解方案，合理运用债务重组等政策，依法合规化解隐性债务”；西藏提到，“积极采取债务展期等方式缓解化债压力”；黑龙江提到，“运用政府性债务风险化解周转金和展期重组等政策，有效防控政府隐性债务风险；湖南提到，“通过注入资金资产资源、合并重组等方式，激发平台公司转型内生动力”；云南提到，“依法依规统筹各类财政资金资源积极稳妥做好债务风险化解工作。”

化债方案较有特色的是宁夏、湖南等。（1）宁夏开展“宁夏交投集团的隐性债务剥离工作”，“将区本级车辆通行费划转宁夏交投集团”；同时开展“银川市PPP 规范化债工作”，全面梳理市本级PPP项目，并引入专业咨询机构规范整改PPP项目 。（2）湖南提出采用“高风险地区政府投资项目开工上级财政核准制”。2021年12月湘潭市发布了《湘潭市高风险地区政府性投资项目实行财政开工核准制暂行办法》。

部分前期出现过国企信用事件的省份，着重强调了对于地方国企的债务管理。（1）青海指出，“聚焦国企风险化解，把支持国有企业去杠杆作为重点，积极配合并支持做好部分省属国有企业改革脱困；（2）河南提出，“推动设立总规模300 亿元的省企信保基金，防范化解重点企业刚性兑付出现的债务违约，防止财政风险、企业风险与金融风险交织碰头”。

1.3. 借助特殊再融资债开展债务置换

部分省份的预算执行报告提及2021年发行了特殊再融资债用于债务置换。如贵州指出，2021年发行用于置换存量债务的再融资债券266.39亿元；浙江指出，2021发行用于偿还存量债务的债券272亿元（一般债务还本支出150亿元，专项债务还本支出122亿元）。

根据我们统计，2021年一季度至三季度，多数省份均发行了用于置换存量债务的特殊再融资债，主要用于建制县隐债化解试点；2021年四季度起，北京、广东发行特殊再融资债，主要用于全域无隐债试点（参考报告：《地方政府隐性债务专题（三）：全面解析特殊再融资债》）。

1.4. 粤藏陕等开展隐性债务清零试点

部分省份在预算执行报告中提及已开始开展隐性债务清零试点，包括西藏、陕西、广东等。西藏指出，2021年开展了“全区县级隐性债务清零工作”，2022年将进一步开展“地级市隐性债务清零试点”；陕西提出，2021年“开展地级市隐性债务清零试点”。2021年12月，陕西省汉中市成立隐性债务清零试点工作专班；广东提出，“在全国率先开展全域无隐性债务试点，如期实现存量隐性债务‘清零’目标”。此外，根据公开信息，上海、北京等也开展了全域无隐债试点。

1.5. 建制县隐债化解试点继续推进

多个省份提及2021年建制县隐债化解试点继续推进。入选2019年首批建制县隐债化解试点的主要是6个债务压力相对较高的省份，包括贵州、云南、湖南、甘肃、内蒙古和辽宁；2020年以来，建制县隐债化解试点扩容。2021年预算执行报告中提及“推进建制县隐性债务化解试点”的省份除2019年已纳入试点的贵州外，还包括包括宁夏、江西、陕西等。

1.6. 部分省份出台化债专项文件

2021年部分省份出台化债专项文件。江西出台“防范化解地方政府隐性债务风险17条硬举措”，将防范化解政府隐性债务风险列入省委、省政府年度综合督查事项；青海制定“防范化解政府性债务风险的意见”；贵州出台“进一步加强政府债务管理切实防范债务风险的实施意见”、“政府投资项目管理办法”等文件；辽宁出台“抓实化解隐性债务风险的意见”；广西印发“实施推动政府融资平台公司市场化转型若干措施”等。

2022年各个省份整体仍然按照六大措施推进化债。其中方案较有特色的包括宁夏、江苏等。宁夏提出，“安排风险应对资金25亿元，着力防范地方政府债务、‘三保’等可能出现的风险隐患”；江苏提出，“指导市县建立融资平台公司债务成本控制机制，加强经营性债务监管”；湖南提出，“进一步压减平台公司数量”、“按规定化解置换高息债务”等；广东强调完成全域全域无隐性债务试点任务。

此外，地方普遍强调对于隐性债务风险的监测和问责。（1）监测方面，江西提出“完善隐性债务化解情况常态化核查机制……加强融资平台公司债务监测，推进部门间债务信息共享共用”；安徽强调“加强全口径政府债务监测管理”；福建强调“加强政府债务风险监测和预警通报”；甘肃提出“及时通报市县隐性债务风险等级评估结果”等。（2）问责方面，湖南提出，“对新增隐性债务、化债不实的，发现一起、问责一起”；贵州提出，“将债务风险防范化解作为各市县年度综合考核重要内容，考核结果与干部选拔任用相挂钩”等。

总体来看，2022年各省份的化债方案仍以“遏增化存”、“不发生系统性风险”为原则。几乎所有省份都强调“坚决遏制新增隐性债务，稳妥化解隐性债务存量”；11省强调“守住不发生系统性风险的底线”；7省强调“不发生区域性系统性风险”，包括广西、江苏、云南、青海、河北、甘肃和山西。