《美国观察》47 | “伤心太平洋”？——美国重塑太平洋伙伴关系战略之动因及实施困境

Original CISS 清华大学战略与安全研究中心 2023-01-22

编者按

《美国观察》是清华大学战略与安全研究中心战略青年（CISS Youth）推出的专注于观察美国的栏目，既有围绕美国问题的基础研究也有针对美国问题的深度思考。投稿要求和联系方式详见：《美国观察》长期征稿启事
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本文是《美国观察》栏目推出的第47篇文章，以美国太平洋伙伴关系战略为切入点，分析美国实施该战略的动因和困境。

本文作者：王珂渝，南京大学国际关系学院国际政治硕士研究生（研究方向为全球基础设施建设与治理）

自2022年9月以来，从联大会议期间由美国国务卿布林肯主持召开的“蓝色太平洋伙伴关系”首次外长会，再到首届美国与太平洋岛国峰会，美国都表现出对南太平洋地区的浓厚兴趣。作为峰会成果，美国总统拜登发布了有史以来首项太平洋伙伴关系战略（Pacific Partnership Strategy）。然而，从该战略的最重要相关方——南太平洋地区国家的反应与行动来看，美国这一次重塑太平洋伙伴关系的进程并不如之前预计的那般顺利。

一、2022太平洋伙伴关系战略内容概览

在2022太平洋伙伴关系战略中，美国提出四点基本目标，[1]确保能够在太平洋地区重新获得一定程度的影响力和控制力，以便更好地支持“印太战略”（Indo-Pacific Strategy）这一覆盖范围更加广泛的战略大框架。

首要且实施难度相对最大的目标指向了稳固美国与太平洋诸岛之间的伙伴关系。美方希望通过在2023年前后完成与诸岛国各项到期契约的谈判，同时也提出在太平洋地区部署更多人员与外交使团、增加海岸警卫队等，以确保美国势力顺利深入太平洋地区。

相对次要的目标是以太平洋诸岛论坛为核心，逐步实现太平洋诸岛地区团结一致对外联通。这一目标实际指向现存国际体系和国际制度下的跨区域合作，强调在“印太战略”的区域框架内适当提升太平洋地区地位。

第三项目标指向充分发挥美国在全球治理中的领导作用，与太平洋诸岛合作适应和管理气候变化以及其他威胁与挑战。在该目标框架下，美方希望通过总统适应力和复原力紧急计划，改善太平洋岛国获得经济和环境援助的通道，显示出这一目标设定的相对务实性。

最后一个较边缘化的附带目标是支持太平洋诸岛实现其确保人人都能充分发挥潜力的目标，成为“享有权能”的岛民。美国声称致力于扩大人与人之间的联系，使太平洋地区能够充分利用21世纪的机遇，为太平洋岛民提供教育和发展机会。

二、美国重塑太平洋伙伴关系的动因

自冷战结束后，太平洋岛国地区因战略作用不突出而在较长一段时间内被美国所“遗忘”。而在2022年最新版“印太战略”发布之后，美国接连通过“蓝色太平洋伙伴关系”倡议等一系列区域性机制与战略重新表达出了对南太平洋地区的关注与重视，背后动因有如下几方面考量。

（一）推动印太战略边界重构，强化对太平洋地区的控制

拜登执政后加速推动“印太战略”布局，明确表现出美国对包括南太平洋地区在内的太平洋空间秩序重组的重视，旨在维护美国在南太平洋地区的优势地位，拒绝该地区出现任何一个能够挑战美国霸权地位的权力中心。[3]

最新《印太战略报告》宣称，美国将聚焦本地区的每一个角落，从东北亚、东南亚到南亚和包括太平洋岛国在内的大洋洲。[4]自此，美国“印太战略”中所希冀的安全势力范围呈现出了从陆地到海洋的全覆盖。

同时，调整与盟友的分工也是美国安全战略变化的重要考虑，美方所做出的相关行动包含将其他地区的军事力量向太平洋地区转移，协助盟友增强自身能力等等。因此，美国对于南太平洋地区的首要地缘政治考虑是让这些位于“第二岛链”的国家依附于自己，从而强化对整个太平洋地区的控制。

（二）与中国展开有效竞争，获得相对战略优势

从太平洋伙伴关系战略发布的时间节点不难看出，美国官方将该战略看作美国“印太战略”下 “蓝色太平洋伙伴关系”的自然延伸，同时也是对南太平洋地区部分国家在2022年下半年以来，同中国率先开展地区安全合作的警觉回应。

在2022年美国《国家安全战略》报告中，美方已经毫不避讳地将中国视为唯一既有能力又有意图重塑国际秩序的竞争对手。[5]而在太平洋地区，美方认为中国在该地区的活动已逐渐从经济领域扩展到重点地带的安全领域，这一趋势是对美国在该地区影响力和控制力的实在威胁。

因此，美方在区域框架内支持太平洋岛国论坛，鼓励多边组织接触，提升太平洋地区国际地位和战略地位的做法，实际上是为拉拢南太平洋岛国抗衡中国，并将该地区视为同中国展开地缘政治博弈的竞技场。

（三）提升区域应对挑战能力，确保全球治理领导权

区别于特朗普政府外交决策上鲜明的“美国优先”特征，拜登在就任之际向世界传达这样一个信息：美国将更加注重全球治理合作。同时这一次美方并没有过度强调采用军事或其他传统安全手段去达成自身目标，而是将战略伙伴关系与气候变化、海洋安全等该地区更为关心的非传统安全问题挂钩。

应对气候变化、复苏岛国经济等是与太平洋岛国生计安全最为息息相关的问题，[6]若美国想要在这些治理领域寻求战略合作关系，对于地区而言无疑是存在较大利好的，亦能增强美国在全球治理相关议题中的领导作用，由此太平洋伙伴关系战略得以提出。

三、美国太平洋伙伴关系战略实施的困境

总体而言，美国太平洋伙伴关系战略实施的阻碍因素主要体现在历史、经济、地缘政治以及社会舆论四个方面。

（一）历史信用堪忧

尽管近年来澳大利亚、新西兰等紧密盟友向南太平洋地区不断释放美方的“友好”信号，但无奈美国历史信用堪忧，南太平洋岛国对美国所作承诺的信任程度较低。特别是在历史遗留问题上，若双方不能达成一致的解决方案，就会给推进太平洋伙伴关系战略蒙上阴影。

自二战结束以来，美国因与该地区密克罗尼西亚联邦（FSM）、帕劳共和国和马绍尔群岛共和国（RMI）签署了自由联合契约（COFA）而拥有了在该地区内建立美方基地和防御设施的权利。随即该地区在12年内承受了至少67次核武器试验，近2万平方公里海域沦为永久核污染区。[7]因此，马绍尔群岛于9月23日暂停了与美国就更新其战略伙伴关系的谈判，以抗议美国在其环礁周围进行核武器试验而造成的各种次生灾害问题。[8]

（二）经济影响有限

在缺位该地区治理多年之后，美国想要单纯靠经济以及金融手段来获取地区影响力和控制力，优势早已不再。尽管美国仍希望通过增加贸易投资，调动私营部门等措施提升该地区经济实力，但向太平洋地区内提供经济援助的利益主体并不只有美国一家。

例如，根据中国国务院新闻办与国家国际发展合作署发布的《新时代的中国国际发展合作》白皮书的数据，从2013年至2021年，中国对外援助金额为2702亿元人民币，其中，提供无偿援助1278亿元人民币、无息贷款113亿元人民币、援外优惠贷款1311亿元人民币。在2017年首届“一带一路”国际合作高峰论坛上，中方宣布未来3年内提供600亿元人民币援助，向南南合作援助基金继续增资10亿美元。截至2021年底，中方对建交岛国的直接投资达到27.2亿美元。1992年至2021年，中国同建交岛国贸易总额从1.53亿美元增至53亿美元，扩大了30多倍。[9]

除此之外，相比于中国在该地区经济合作中强调共同受益、促进协调的理念，以美澳为代表的西方国家在进行经济援助时，存在过分强调体系阵营化、设置筛选门槛的特征。如在最新太平洋伙伴关系战略简报中，美国方面明确地将“在太平洋地区应当获得的外交关注程度”优先于“最好地满足太平洋岛国需求”。[10]

（三）战略认同缺乏

当前，美国已经难以确保同盟国家以及南太平洋岛国对伙伴关系战略的认同，更不用说与非同盟国家就吸引太平洋地区国家展开竞争。澳大利亚作为地缘位置更加接近南太平洋岛国的美国盟友，却并非和美国“同心同德”。尽管目前澳大利亚的对外政策仍与美国的“印太战略”紧密对接，但堪培拉方面似乎也流露出些许与美国战略松绑的迹象。[11]

南太平洋岛国的战略认同度更不如美国所期。虽然早在今年7月的第51届太平洋岛国论坛上，美国副总统哈里斯发言承认“美国过去没有给予太平洋岛国足够的外交关注，未来美国将加强与该区域的互动和合作。”[12]这确实为美国重返该地区树立了一个良好友善的外交形象。但随着后疫情时代围绕太平洋岛国的大国博弈情况愈加复杂，太平洋岛国在经历了美方多次无法兑现承诺的情况后，不仅在政治立场上加强了对美澳的排斥，亦在地区主义的驱使下，强化了对平等外交地位的追求，不希望太平洋岛国论坛成为美国“印太战略”的简单“附庸”。[13]

（四）舆论优势丧失

美国在推行太平洋伙伴关系战略时，十分重视该战略是否能在当地舆论场上处于主动地位。然而由于种种舆论策略的选择失误以及战略实施效果不佳，反而丧失了舆论优势。

一是美国制华意图过于明显引起当地舆论反弹。尤其是自中所签订安全协议以来，美澳以中国会在所罗门群岛设立“军事基地”为由多次向当地政府施压，甚至发出“军事干预”的威胁，导致双方关系一度遇冷。实际上，美澳对于南太平洋岛国在社会舆论塑造上，一直都是采取的“先示好，后威胁”的策略，先入为主逼迫他们“选边站”，反而引发了当地负面舆论的反弹。所罗门群岛媒体上的对华负面评论由49%降至29%，正面评论由8%升至41%，而对西方的负面评论由零上升至18%。[13]

二是美澳盟友关系过密引发南太岛国民众反感。由于澳大利亚在与南太岛国的交往中一直表现出所谓的“莫里森式傲慢”，[14]即为了自身利益做出一些拉拢南太平洋岛国的举措，同时在该地区进行更有利于澳大利亚本身经济以及政治发展的利益置换，忽视南太平洋岛国的基本利益和诉求。斐济总理姆拜尼马拉马就指责莫里森在与太平洋岛国领导人磋商时盛气凌人。[15]若美国在太平洋地区事务的台前幕后表现出支持澳大利亚的态度，就不会使得美国所推行的地区战略赢得当地民众的社会好感。

美国重拾太平洋伙伴关系为其调整对该地区战略提供了相当关键的机会。然而，究竟太平洋伙伴关系战略能否完成使命，既为美国“争取到在太平洋地区应当获得的外交关注程度”，又让自身处于能最好地满足太平洋岛国需求的地位，其实施前景和未来走向值得关注。

编：蔡依航
审：孙成昊
（本文仅代表作者个人观点，与清华大学战略与安全研究中心立场无关。引用、转载请注明出处。）

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参考文献

[1] Fact sheet: president Biden unveils first ever pacific partnership strategy. Available at:https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2022/09/29/fact-sheet-president-biden-unveils-first-ever-pacific-partnership-strategy [Accessed 27 Oct.2022][2] Secretary Blinken hosts the partners in the blue pacific ministerial in New York City.Available at: https://statedept.brightcovegallery.com/detail/6312715901112/secretary-blinken-hosts-the-partners-in-the-blue-pacific-ministerial-in-new-york-city-new-york [Accessed 27 Oct.2022][3] 孙兴杰.印太还是亚太?——空间演化、地缘重组与区域秩序未来[J].亚太安全与海洋研究,2022(05):22-45+2.DOI:10.19780/j.cnki.ytaq.2022.5.2.[4] The White House, Indo-Pacific Strategy of the United States, February 2022, pp. 5, 7, 10, 13,Available at:https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2022/02/U.S.-Indo-Pacific-Strategy.pdf.[Accessed 27 Oct.2022][5] Factsheet：the Biden-Harrisadministrationsnationalsecuritystrategy. Available at: https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2022/10/12/fact-sheet-the-biden-harris-administrations-national-security-strategy/[Accessed 27 Oct.2022][6] 史春林,付媛丽.“21世纪海上丝绸之路”在南太平洋岛国实施研究——基于澳大利亚智库的认知及中国对策[J].智库理论与实践,2022,7(02):83-93.DOI:10.19318/j.cnki.issn.2096-1634.2022.02.10.[7] Langdon, F. C. Challenges to the United States in the South Pacific. Pacific Affairs, 61(1), 7–26. https://doi.org/10.2307/2758070 [Accessed 27 Oct.2022][8] Marshall islands Iowa Medicaid. Available at: https://www.politico.com/news/magazine/2020/01/26/marshall-islands-iowa-medicaid-103940 [Accessed 27 Oct.2022][9] 中华人民共和国国务院新闻办公室：《新时代的中国国际发展合作》白皮书Available at: http://www.cidca.gov.cn/2021-01/10/c_1210973082.htm [Accessed 27 Oct.2022][10] Us pacific island country summit geopolitics trumps development .Available at:https://chinaus-icas.org/research/u-s-pacific-island-country-summit-geopolitics-trumps-development[Accessed 27 Oct.2022][11] New government in Canberra: A reset for Australia’s Indo-Pacific approach? By Hervé Lemahieu.13 July 2022 .Available at：https://www.lowyinstitute.org/publications/new-government-canberra-reset-australia-s-indo-pacific-approach [Accessed 27 Oct.2022][12] AUKUS will lock in Australia’s dependence on US, intelligence expert warns. Daniel Hurst.1Oct 2022.Available at：https://www.theguardian.com/world/2022/oct/02/aukus-will-lock-in-australias-dependence-on-us-intelligence-expert-warns [Accessed 28 Oct.2022][13] Mercurial and combative Solomon Islands leader reaps benefits where he may. By Stephen Wright. 15 Oct 2022 Available at：https://www.rfa.org/english/news/china/solomon-diplomacy-10152022092818.html [Accessed 28 Oct.2022][14] Ahead of historic US-Pacific meeting, climate change and China loom large, say analysts.By Maria Siow.14 Aug 2022.Available at: https://www.scmp.com/week-asia/politics/article/3188703/ahead-historic-us-pacific-meeting-climate-change-and-china-loom[Accessed 28 Oct.2022][15] U.S. steps up diplomacy in Pacific amid Solomon Islands-China pact by: Judith Cefkin Available at:https://www.usip.org/publications/2022/05/us-steps-diplomacy-pacific-amid-solomon-islands-china-pact [Accessed 28 Oct.2022]

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