浅析国务院《营商环境创新试点意见》中的破产制度内容丨天同快评
2021年10月31日，国务院印发《关于开展营商环境创新试点工作的意见》（以下简称“《意见》”），明确在北京、上海、重庆、杭州、广州、深圳6个城市开展营商环境创新试点，对标国际先进规则，加大营商环境改革力度。《意见》由正文十七条意见及附件《首批营商环境创新试点改革事项清单》（以下简称“《改革事项清单》”）、《国务院决定在营商环境创新试点城市暂时调整适用有关行政法规规定目录》（以下简称“《暂时调整适用有关行政法规规定目录》”）组成。我们注意到，《意见》设置涉破产程序的专门规定，将有助于试点地区进一步深化破产制度改革。鉴于此，本文重点评述《意见》与破产制度相关的内容。
一、继往开来
习近平总书记主持召开的中央全面依法治国委员会第二次会议强调，“法治是最好的营商环境”。近年来，在党中央、国务院高度重视和不懈努力下，以《优化营商环境条例》为代表的立法政策文件，不断推动我国各地营商环境改善工作取得新的进展。各级政府、法院也有意识地通过印发专门文件、发布典型案例和审判指引，改善全国或本地区营商环境。
“办理破产”是世界银行评价营商环境便利度的指标之一，也是我国营商环境优化工作的重点方向，最高人民法院、国家发改委等单位多次就完善市场主体退出制度、破产程序配套制度制定意见，旨在主动适应实践需要，破除破产程序的“顽瘴痼疾”，并为破产制度改革“添砖加瓦”，为破产法修改积累经验。
其中，在宏观制度上，2019年6月22日，国家发改委、最高人民法院等13部委联合印发《加快完善市场主体退出制度改革方案》（以下简称“《改革方案》（2019）”），提出构建和完善市场主体退出机制（参见《破产制度五大改革方案出台，巩固防范和化解金融风险最后一道防线——评<加快完善市场主体退出制度改革方案>》）。2020年7月22日，最高人民法院联合国家发改委发布《关于为新时代加快完善社会主义市场经济体制提供司法服务和保障的意见》，在宏观调控层面对市场主体司法救治退出机制提出纲领性意见（参见《破产制度在社会主义市场经济体制中的张力进一步凸显》）。
在微观角度上，2021年2月25日，国家发改委、最高人民法院等13部委印发《关于推动和保障管理人在破产程序中依法履职进一步优化营商环境的意见》（以下简称“《进一步优化营商环境的意见》（2021）”），落实《改革方案》（2019）中有关管理人履职配套制度的改革方案（参见《池伟宏：扫清管理人履职障碍推动破产配套制度改革——评<推动和保障管理人依法履职意见>》）。
二、重点评述
《意见》第五条包含涉破产程序的专门规定，指出以“健全更加开放透明、规范高效的市场主体准入和退出机制”作为开展营商环境创新试点的重点任务，并就市场主体退出机制方面特别指出：要完善市场主体退出机制，全面实施简易注销，建立市场主体强制退出制度。推行破产预重整制度，建立健全企业破产重整信用修复机制，允许债权人等推荐选任破产管理人。建立健全司法重整的府院联动机制，提高市场重组、出清的质量和效率。附件《改革事项清单》和《暂时调整适用有关行政法规规定目录》也有相关规定对《意见》第五条作出细化规定以配套落实改革。
现就《意见》与破产制度相关的内容评述如下：
（一）完善市场主体退出制度，探索建立市场主体除名制度
为畅通市场主体退出渠道，完善优胜劣汰的市场机制，《意见》所附《改革事项清单》第15项明确指出市场主体除名制度适用情形，即被列入经营异常名录或者被标记为经营异常状态满两年，且近两年未申报纳税的市场主体，有效推动僵尸企业的出清。除名后，市场主体清算义务人依法承担的组织清算义务不变，市场主体不得从事与清算、注销无关活动。被除名期间市场主体存续，并可对除名决定申请行政复议或提起行政诉讼。
在《意见》印发之前，国内已就强制退出制度进行初步探索。2020年6月15日，市场监管总局就《中华人民共和国商事主体登记管理条例（草案）》向社会公开征求意见，设专节规定强制退出适用情形及后果，遗憾的是该条例尚未正式审议通过。将于2022年3月1日施行的《中华人民共和国市场主体登记管理条例》并未规定强制退出制度。因此，就目前现状而言，将市场主体强制退出制度纳入立法可能时机尚未成熟。
但在深圳、上海的浦东新区，依靠经济特区较为充裕的立法权限，同时面对市场实践的迫切需求，两地在《意见》印发之前先后出台《深圳经济特区商事登记若干规定（2020修订）》《上海市浦东新区市场主体退出若干规定》规定除名制度。例如，《深圳经济特区商事登记若干规定（2020修订）》第二十七、二十九和三十条明确规定除名制度适用情形及后果和救济程序，第二十八条明确规定作出除名决定的前置程序（即公告程序）和五种例外情形。
相较于《深圳经济特区商事登记若干规定（2020修订）》，《意见》所附《改革事项清单》第15项已就强制除名适用情形及后果和救济程序作出规定，具有积极意义，但并未囊括强制除名的前置程序、例外情形等相关规定。笔者认为，《深圳经济特区商事登记若干规定（2020修订）》规定的强制除名前置程序和例外情形，一方面可以保障拟被除名企业的知情权，毕竟这些企业可能是通过登记的住所或者经营场所无法联系而进入经营异常名录；另一方面，可以给予企业一次“纠错”机会，引导企业正常经营。因此就《意见》所附《改革事项清单》第15项的实施，笔者期待设置强制除名的前置程序、例外情形等改革措施在实践中证明行之有效后在更大范围复制推广。
（二）优化破产企业土地使用权、房产处置程序
目前，世界银行现有的营商环境评价指标中，“办理破产”指标项下还有破产框架力度指数和回收率两项子指标。回收率，即收回债务所需的时间、费用及结果。破产案件中，特别是涉及建筑工程的破产案件中，破产管理人处置未办理验收的不动产受限于现有的建筑法律法规限制，无法及时处置，导致破产办案时限被迫大幅延长，既造成资产处置效率低下，更可能造成债权人等相关主体的合法权益无法得到保障。
此前《进一步优化营商环境的意见》（2021）明确指出，为破产企业未办理验收的不动产办理权属登记手续，但是此项意见因与《建设工程质量管理条例》第十六条规定的建设工程竣工验收条件相冲突而无法落实。本次《意见》所附《暂时调整适用有关行政法规规定目录》第2条暂时调整试点城市不适用《建设工程质量管理条例》第十六条的规定，同时明确为未办理验收的不动产办理不动产登记的条件：由试点城市明确可直接进行工程质量安全鉴定建设工程的条件后，委托有关专业机构对工程质量进行安全鉴定合格。该条是对《进一步优化营商环境的意见》（2021）第十七条的细化落实，完善资产处置配套机制，支持管理人加快破产企业财产处置。
（三）优化破产案件财产解封及处置机制
及时解除破产企业财产保全措施，一方面可以化解破产企业运营资金难以保障的问题，维持破产企业的资产完整，从而保障债权人利益。另一方面便于管理人调查、盘点和处置破产企业财产。但是在实践中，管理人解封过程坎坷、耗时过长，极大地增加破产案件的办理成本。
为了解决这一问题，《进一步优化营商环境的意见》（2021）第十八条规定管理人须向查封单位申请解除保全，而解除保全的决定主体是查封单位。
本次《意见》所附《改革事项清单》第17项明确解除破产企业保全措施的决定主体为管理人。管理人只需通知债权人及相关单位即可进行财产解封、处置，无须再由上述主体支持配合解封。同时，明确破产受理法院为管理人依法解封的强有力后盾，通过出具文件协助管理人办理解封、资产过户、移交手续等。此项意见的实施，彰显管理人在破产程序中的主体地位，明确破产受理法院就是协助管理人处置破产企业财产的部门。这也就需要破产受理法院表现得更有魄力，以保障管理人在破产程序中依法履职。
（四）进一步便利破产管理人查询破产企业财产信息
《进一步优化营商环境的意见》（2021）指出相关部门应依法配合管理人履行调查破产企业财产职责。截至本次《意见》印发之前，试点城市皆出台相关文件以协助管理人查询破产企业相关信息，方便管理人调查破产企业财产状况。近年来，“互联网+政府服务”的兴起，鉴于政府网站一般只有自然人、法人登录窗口，管理人在部分试点城市可委托具体经办人员实名认证、办理线上查询。
本次《意见》所附《改革事项清单》第18项创设破产管理人注册账号线上查询方式，管理人只需经身份核验后，即可在线办理查询破产企业财产相关信息，无须前往窗口办理，无疑可以大大提高破产办理效率。
（五）健全企业重整期间信用修复机制
倡导完善企业信用修复机制，引导鼓励破产企业尽快纠正失信行为。鉴于此，《改革方案》（2019）强调实现重整成功企业的信用重建；《进一步优化营商环境的意见》（2021）明确重整成功企业可以金融信用修复、纳税信用修复的条件。而本次《意见》所附《改革事项清单》第19项增加了行政处罚信息信用修复内容，三类信用修复全方位消除失信行为对破产企业产生的负面影响，助力破产企业在重整计划执行期间正常生产经营，增加重整成功的可能性。
（六）进一步完善破产管理人选任、预重整等制度
《改革方案》（2019）提出进一步优化管理人选任机制作为完善破产法律制度的一方面。本次《意见》第五条将“允许债权人等推荐选任破产管理人”作为管理人选任的改革方向。债权人参与指数作为世界银行评价办理破产的维度之一，债权人推荐破产管理人正是其能够参与破产程序、权益得到维护的表现。
此外，《改革方案》（2019）提出建立预重整制度，实现预重整制度与破产重整制度的有效衔接。本次《意见》所附《改革事项清单》第20项强调要在试点城市推行预重整制度。目前试点城市都已推行预重整或类似制度，并有成功实践。预重整制度，通过有效识别企业是否有重整价值和重整可能，充分激发当事人间通过法定机制表达诉求、进而化解矛盾，降低重整成本，提高重整效率，同时避免了破产重整程序启动后企业因无重整价值和重整可能而走向清算的结果。
三、未来期望
世界银行发布的《2020年营商环境报告》（Doing Business 2020）显示，中国营商环境总体得分排名已跃居全球第31位，连续两年跻身全球营商环境改善最大的经济体排名前十。《意见》选定的试点城市，都是全国范围内经济发展和营商环境较好的城市，部分做法在试点城市早已进行前期探索，符合实践需要，改革措施落地压力相对较小，落地成效预计可以较快显现。
本次《意见》的落地实施，将会巩固现有优化营商环境成果，推动试点城市率先建成市场化、法治化、国际化的一流营商环境，形成一系列可复制可推广的制度创新成果，成为全国营商环境建设的重要示范。希望本次《意见》的实施成果，能够呈现在《中华人民共和国企业破产法》的修订内容上，有效指导全国的破产案件办理和司法实践，让参与破产程序的各方更加具有获得感，认识到破产程序的重要作用，更加信任破产程序与破产制度。
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